农村土地制度改革研究

１７２　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索农村土地制度改革研究中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题组∗摘　要：对农村集体所拥有的土地进行产权制度改革，要坚持问题导向，统筹考虑农村土地制度改革与农村集体经济产权制度改革，从理论、法律法规、政策和实践几个层面针对实践中迫切需要解决的问题开展研究。农村集体土地所有权的权能应是集体成员通过民主程序达成的共同意志的体现。要解决集体农地个人权利（成员权）与财产权利（用益物权）之间的矛盾，应将农村集体经济组织的单个成员权利转化为农户成员权利，将集体经济组织农户成员对该组织的土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，并且长久不变，使成员权与财产权利相统一。农地流转的主要模式应是作为农地所有权人的部分成员扩大规模，或组建农民土地股份合作社。对工商资本进∗课题组成员有：张晓山、苑鹏、崔红志、陆雷、刘长全、刘燕生。本课题在研究过程中得到李周、杜志雄、党国英、任常青、王小映等同志的智力支持，特此致谢！本报告由张晓山执笔。农村土地制度改革研究􀪋􀪋１７３　　入农业，要规范经营者的行为，保护其合法权益，但这种模式不应该成为农地改革的主流。农民宅基地未来的改革方向应是在确保农民住有所居的前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，可以农民住房财产权的抵押、担保、转让为切入点。关于建立城乡统一的建设用地市场，在利益分配格局没有大调整的情况下，可采取渐进、平缓的改革方式，从被动增加补偿到主动实现地方政府与社区集体经济组织的合作双赢。改革农村土地制度、赋予农民更多财产权利，需要尽快修订相应的法律法规和出台相关的政策措施。改革的路径可能是：顶层设计—基层创新—实践检验—政策跟进—法律规范。关键词：农村土地　集体所有　产权改革一　基本思路：统筹考虑农村土地制度改革与　　农村集体经济产权制度改革农村集体经济组织是农村集体所拥有的各类资产和资源的组织载体，农村集体产权制度改革是指对农村集体经济组织所拥有的资源（主要是土地资源）、资产和资金进一步明晰产权、确定权属、实施一系列产权改革措施的制度创新。农村集体产权制度改革是农村综合改革与发展的核心问题之一。而集体资产与资源最主要的部分是农民集体所有的土地，《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体１７４　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就决定了农民拥有的最大的财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地。农民与土地之间的关系，是农村最重要的经济关系，也是最重要的政治关系。农村土地制度是农村其他制度的基石；农业基本经营制度、现代农业制度、农村集体经济体制、农村村民自治制度及乡村治理结构等制度的创立与发展都与农村土地制度息息相关。近年来，一些农村地区集体经营性资产的快速增长也与农村土地资产的增值和分配方式密切相关。农村土地制度的变革是农村集体产权制度改革这一核心问题的核心。农村土地制度改革与农村集体产权制度改革紧密交织在一起，必须统筹考虑。对农村集体所拥有的土地进行产权制度改革，要坚持问题导向，从理论、法律法规、政策和实践几个层面开展研究。二　探索农村集体经济组织所拥有的各类　　农村土地的产权制度变革十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和２０１４年中央１号文件，就农村土地制度的变革提出了一系列具有创新性和突破性的政策举措，而农村土地制度的变革将引发其他基本制度的相应变化。《决定》中政策举措的落实将在很大程度上增加农民的财产性收入和农民可支配的信用资金，促进农民的投资和消费，从而促进现代农业和新型城镇化的健康发展。但落实《决定》中的政策举措面临一个重大问题，那就是中央的政策导向与现有相农村土地制度改革研究􀪋􀪋１７５　　关法律法规之间有不协调甚至矛盾之处，现有法律法规中的一些有关农村土地制度的条款已经滞后于农村农业改革发展的现实需要。我们需要对农村集体所拥有的不同类型土地（主要是农用地、农户宅基地和集体经营性建设用地）的产权制度改革实践中迫切需要解决的问题开展研究，为修订相应的法律法规和出台相关的政策措施提出可行的政策建议。（一）农村土地所有权权能实现的理论、法律与实践探索农村土地制度改革的目的是赋予农民更多的财产权利，使农民能更有效地使用土地资源。为此，首先要探索农村土地集体所有之权能及其实现形式。１􀆰农地所有权权能实现的不同观点十八届三中全会通过的《决定》指出：“产权是所有制的核心。”产权包括占有、使用、收益和处置权；关键问题是在确权后农户能否享有他那份以承包经营的方式占有的资源（土地）的处置权？一种观点认为，由于土地属于农民集体所有，因此，单个成员对其所占有的土地不可能享有土地所有权的完整权能。农户并不享有其占有的集体土地的处分权。处分权是所有权４项权能的核心，它通常只属于所有者。农户如果享有对其占有土地的处分权，那就成了事实上的土地所有者，而相对应的则是，农村土地集体所有的制度也就不复存在了。①另一种观点主张确实权、颁铁证，强化对土地承包经营权、①陈锡文：《关于农村土地制度的两点思考》，《经济研究》２０１４年第１期，第６页。１７６　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索宅基地使用权、集体收益分配权等农民财产权利的保护，赋予农民完整的权能。在确权中，应将集体做虚，将成员权做实。相应的，将集体所有权做虚，将成员的承包权做实。还有一种观点认为，改革方向是解决农民权能不足的问题，但处分权问题应进行必要的限制。２􀆰农地集体所有权的权能怎么体现十八届三中全会通过的《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，往往要涉及农村集体。仅在《决定》第１１条、第２０条和第２１条中，就有７处涉及“集体”这个词。但什么是集体？农村集体的内涵和外延是什么？什么是集体所有制？集体是由成员组成的，成员的资格如何界定？成员的权利、责任、义务是什么？成员如何进入、如何退出？对于这一系列问题，理论上并没有说清楚，法律和政策上也无明确的界定。《农村土地承包法》第５条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”该法第一次提出了集体经济组织成员的概念。《物权法》第５９条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”同时《物权法》第５９条还明确了集体成员的决策权：“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”第６２条明确了集体成员的知情权：“集体经济组织或者村民委员会、村民小组农村土地制度改革研究􀪋􀪋１７７　　应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。”第６３条明确了集体成员对侵害集体成员合法权益的决定的撤销权：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《物权法》这几条规定实际上是集体所有权权能的具体体现，集体所有权权能的行使必须反映集体成员通过民主程序体现的共同意志。一些地区在实践中出现的问题是集体土地所有权的“虚置”，在农民成员之上凌驾着一个超越成员的虚幻的集体，把成员和集体对立起来。但集体本身就是由农民成员构成的，两者并不是对立的，而是一体的。更严重的是集体土地所有权和其他集体资产所有权的“异化”，由集体之外的主体（如地方政府）来支配成员集体拥有的资产，或集体成员的代理人（村干部）反仆为主，来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产。有些人不认为集体的所有权被“虚置”了。他们指出，集体可以定期或不定期地调整土地，集体按照现有成员的状况进行土地收益分红，这是集体“实置”的表现。在征地补偿款中，集体也得到了一部分；征地中的留地政策，受益对象也是集体。这些都是“集体不虚”的反映。我们认为，关于集体土地所有权是否“虚置”的讨论，和当年明晰集体资产产权的讨论有相似之处。我们说集体资产的产权模糊，所以要通过改革来明晰产权。市场交易的前提是产权清晰。但在很多情况下，产权模糊的集体资产是能够进行交易的，如何解释这个问题？我们认为，集体资产的产权模糊具有两重性。对集体资产的广大所有者（普通集体成员）来说，产权是１７８　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索模糊的，但对少数代表集体来行使权利、对外交易的人来说，产权是清晰的。同样，集体土地所有权的“虚置”也具有两重性，对共同享有集体土地所有权的普通集体成员来说，集体土地所有权是“虚置”的，所有者成员不认为自己是所有者，权利意识不清。大量调研均显示，相当多的农民认为耕地是国家的。而对于少数代表集体行使土地所有权权利的人来说，集体土地所有权并不“虚置”。正是“虚置”的两重性导致了集体资产所有权的“异化”问题，所有者缺位导致对经营层无法有效监督，出现村干部反仆为主或集体外的主体代行权利的现象。关键问题是如何使集体资产的广大所有者（普通集体成员）的权益真正得到体现。要解决上述问题，关键是农民成员要真正拥有所有权，所有权的权能应是集体成员共同意志的体现；所有权权能的实现形式由他们说了算，而不是由社区外主体或成员的代理人实际控制。改革的思路应是将集体土地所有权从“虚置”变为“坐实”，探索不同类型土地、不同农村地区土地所有权权能的不同实现形式，消除集体土地所有权的“异化”。第一，在农村社区集体经济组织的框架内，农民作为集体经济组织成员的财产权利要落实到农户或个人（有些无法落实到农户的资源性资产可以落实到村民小组），做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源；第二，农民作为集体经济组织成员的民主权利要落实，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。这才能做到马恩曾经说的：“在真实的集体的条件下，各个个人在自己的联合中并通过这种联合获得自由。”农村土地制度改革研究􀪋􀪋１７９　　（二）有关农用地所有权、承包权和经营权的理论、法律、政策与实践问题１􀆰集体农地成员权与用益物权之间的矛盾十八届三中全会通过的《决定》提出要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。成都在开展城乡统筹试验时，提出要向作为农村集体经济组织成员的农民确实权、颁铁证。关于征地补偿款，成都政府采取“征谁补谁”政策。但是在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效问题。一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，利益诉求得以实现。北京市政府也规定：“当遇到国家建设征地时，无论是农户承包地、村民宅基地、集体建设用地等土地补偿款，均应当按照征地方案确定时的集体经济组织成员平均分配或者平均量化。”确权面临制度上的瓶颈，确完了也可能会被翻盘。“铁证不铁”说明了什么？实际上折射出的是法律之间的矛盾以及法律与政策之间的矛盾。《物权法》第５９条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；《农村土地承包法》的第５条也规定了成员的权利。上述法律规定涉及的是农民对农地的成员权，其中隐含的是“天赋地权”的思想，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡了。十八届三中全会通过的《决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；《农村土地承包法》第２６条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”；第２７条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”；１８０　　􀪋􀪋引领新常态：若干重点领域改革探索第３２条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。上述法律规定涉及的是农民对农地的用益物权，其中隐含的是“生不增、死不减”的财产权利原则。在实践中个人权利与财产权利必然会出现冲突，两种权利的诉求都可以找到法律依据。要解决个人权利与财产权利之间的矛盾，改革的思路