农村社会养老保障制度问题研讨

农村社会养老保障制度问题研讨我国农村社会养老保障制度的现状和问题。现在，我国农村社会养老存在的主要问题是：一是农村经济发展不快，生产水平较低，是导致农村养老问题存在的根本原因；二是贫困老年人多，农村养老保障制度不健全，也是导致农村养老问题存在的直接原因；三是农村医疗保障制度滞后，农村缺医少药的状况没有从根本上得到的改善；四是农村少数子女传统观念缺失，对赡养老人观念发生变化，靠传统的道德、亲情维系的家庭式养老遇到了冲击；五是农村费改税后，原有的优惠老年人的政策失去作用，新的配套政策又没有出台。六是从事服务农村养老社会工作队伍建设没有形成完整体系，从事者素质不高，福利待遇差，社会地位不高等都不能调动从业者的工作积极性这些都是导致农村养老存在问题不可忽视的主要原因。建立和完善农村社会养老保障制度的构想和对策。首先，要解决好认识问题。农村老年人占我国老年人口的大多数，他们的经济收入和医疗水平相对城镇比较低，解决好这部分人的养老问题对于推动农村经济社会的发展，建设和谐社会主义的新农村有着十分重要的意义。因此，各级党委、政府要提高对人口老龄化给社会带来深刻影响的认识，把关心农村老年人的生活提到重要议事日程上来，摆到突出位置。面对新形势，妥善应对人口老龄化带来的新情况、新问题。第二，加快建立、健全农村社会养老保障体系。首先在继续巩固家庭养老的基础上，逐步建立与经济发展水平和财政支撑能力相适应、以切实可行的以土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的“三位一体”农民养老保障体系。其次，国家和地方政府要制定相关的政策规定，按照统筹城乡发展的要求，妥善解决农村税费改革后，农村养老出现的新情况、新问题。及时出台对农村老年人的各项优惠政策，解决农村“三无”老人和因病、因残等其他因丧失劳动能力的特殊困难老年人的生活问题。三是继续支持和鼓励低龄、健康的农村老年人从事各种正当的经营活动，提高自养能力，确保基本生活。建立健全城乡特困老年人的社会救助制度。对农村“三无”老人和其他特困老年人，启动农村居民最低生活保障工程，让农村贫困老年人也享受低保。四是按照国家政策扶持，农民自我保护为主，集体补助为辅的原则，建立低水平、广复盖、适度保障的新型的农民社会化养老保险制度，从根本上解决农村老年人的基本养老问题。五是总结推广农村部分计划生育奖励扶持制度经验，研究完善奖励扶持措施，真正让每位老人老有所养，安享晚年。第三、加快推行农村医疗助制度，解决农村老人的就医难问题。大力推行农村医疗救助制度，完善农村医疗保障体系，是解决农村老年人看病难、看病贵的有效途径。做好这项工作，一是采取国家、地方政府和个人负担的办法，在农村逐步建立推广新型农村合作医疗制度。二是加大财政扶持力度，对农村特困老年人参加新型合作医疗，缴纳个人负担医疗基金确有困难的，县（市、区）、乡（镇）人民政府要筹措资金加以解决；三是各级医疗保健服务，为农村老年人看病挂号、就诊、取药、住院提供方便。通过建立健全农村医疗保障体系，真正让困难的农村老人看得起病。第四、加强农村乡（镇）社会福利院的建设，提高“五保”老人的集中供养比例。一是继续全面实施省政府提出的“福星”工程，用几年或更长一点的时间，使农村“五保户”除自愿投亲靠友供养外，基本上实现以乡镇福利院为主的集中供养，让农村这部分最困难的群众真正成为福利之星。二是将乡镇、村福利院、敬老院硬件设施建设和环境建设纳入农村基础设施建设统一规划，以保证供养对象有一个安全舒适、优美的休养环境。三是免征、减征农业税及其附加后，原从农业附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。地方在安排使用农村税费改革转移支付资金时，确保五保供养资金的落实，不允许截留、挪用，使“五保”老人做到应保尽保。《农村社会养老保障制度问题研讨》来源于文秘114网，欢迎阅读农村社会养老保障制度问题研讨。当前农村社会养老保险制度存在的主要问题及改革建议吴志远1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，该方案对农村社会养老保险的对象、保险资金筹集、发放、管理等问题均作了原则上的规定，它作为在实践中广泛采用的模式有力地推动了我国农村社会养老保险事业的发展。但是，近年来，出现了发展速度放慢、部分地区甚至逐渐萎缩等新现象，这固然与很多因素有关，农村养老保险制度本身的缺陷就是一个主要方面。面对即将到来的“白发浪潮”的冲击，这个问题不能忽视。本文将针对我国农村养老保险在实际运行中体现出的制度缺陷谈几点思考，并初步提出制度改革建议。一、当前农村社会养老保险制度存在的主要问题(一)关于保险对象试行方案规定的保险对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。且不说“国家供应商品粮”的表述随着粮改政策的推行早已失去意义，就其所确认的保险对象覆盖范围来看，它是坚持农村各类人员养老保险制度一体化方向的。所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论务工务农当干部，都实行同一制度，统一管理，即不是各搞一套。这一提法基本适应当时农村劳动力具有亦工亦农、离土不离乡的现实，但随着农村经济的发展和农村多元化产业结构的完善，一体化的管理方式已日渐不合理，它显然混淆了农村养老保险与农民养老保险，而这“二者是有着重大区别的。”①崛起于20世纪80年代的乡镇企业曾以辉煌的发展成就被誉为中国农民第二个伟大创造，其构成主体的乡镇工业支撑了中国工业的“半壁江山”。但由于乡镇企业“是在短期内产生、发展、膨胀起来的，其发展过程缺乏科学的规划”，②致使其处于“村村冒烟”的过度①郑功成：《论中国特色的社会保障道路》P193②谢元态：《从中国农民的“四个伟大创造”看中国农业产业化的实质、目标模式与发展对策》分散状态。在布局散乱的乡镇企业，职工仍然是农民，他们白天做工，傍晚务农，没有时间、精力也没有条件去钻研技术、提高业务水平。这种典型的“兼业”行为不仅难以培育出现代产业工人，而且限制了乡镇企业产业素质的提高。随着“小城镇、大战略”口号的提出，各地城市化步伐逐渐加快。乡镇企业发展与小城镇建设之间的极强的互动关系已被学者反复阐述并论证，工业化与城市化同步发展模式也得到了诠释。小城镇作为整合乡镇企业的载体，要按照符合现代市场经济发展的要求来规划和建设，在城镇“落户”的乡镇企业不再是“异军”，它正要成为地地道道的城市产业；农民工从此不再是农民，他们正要成为地地道道的市民(工人)。当然，这种转变需要一个过程，但趋势已定，我们应从如何实现小城镇与现有城市社会保障顺利接轨方面进行制度设计。另外，针对基本方案中“外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险”这一点，笔者认为有必要提出异议，同时非常赞同李迎生在“农民进城与扩大城市社会保障覆盖面”一文中的观点。无论是从有利于城市社会保障体系改革，还是规范农民的进城行为、避免城市人口过度膨胀抑或是推进城市化等方面考虑，我们都有必要单独进行面向进城农民的社会保障制度构想，将其融入城市体系，而不能简单地把这个群体与他们原籍地农民相提并论。(二)关于资金筹集模式我国各地农村实践基本遵循了试行方案中有关资金筹集模式的原则性规定，即：“资金筹集坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。”它认为农村人口绝对数很大，农村老龄人口绝对数很大，老龄化高峰期老龄人数还要成倍增加，养老资金需求非常巨大。然而，农村经济基础差，集体经济普遍比较薄弱，国家财政又很困难，建立新的社会养老保险制度，不能由国家和集体包揽，故而特别强调农民个人责任，坚持个人交费为主的原则。笔者认为，这个原则虽然具有一定的现实合理性，但必竟考虑得较片面，且没有建立起相应的机制，导致实践执行中的困难。一方面，个人缴费为主实际成为个人的完全责任。由于制度的不健全，造成了对国家和集体供款的软约束，供款的随意性使该原则性规定流于形式或仅惠及少数人，主要是干部和乡企职工，广大农民得不到应有的扶持，完全依赖于自身和家庭。由于收入水平低、社会保障意识不强及缺乏相应的资金引导，导致农民投保率低下。另一方面，“集体补助”中所指的集体主要是传统地域性的土地集体所有制组织和乡镇集体企业。然而随着农村经济的进一步发展和集体产权制度的改革，农民自愿联合创建的合作经济组织已初步萌芽并呈良好发展态势，乡镇企业向股份合作制的转轨已大面积展开，合作经济组织正要逐步成为农村经济生活中富有生命力的主体，它在农村养老保障中作用如何体现是值得研究的。另外，“国家给予政策扶持”主要针对乡镇企业，措施是对集体提供的补助部分给予税前列支待遇，通过税收杠杆的作用引导乡镇企业供款。但因事实上乡镇企业财务制度的不健全、偷漏税渠道多等原因而失去应有的效果，国家责任究竟如何体现有待深入研究。(三)关于转制成本我国城市的养老保险在由现收现付制向部分积累制转轨过程中，存在一个转制成本问题，在如何消化转制成本方面，中国和智利的做法是有区别的。目前城市养老保险采用的是统账结合方式，个人账户部分属资本性实账户，年轻一代既要承担社会养老责任，又要为自己的未来准备一笔基金，转制成本转嫁给了年轻一代，显然这存在不公平、不合理性。农村也出现了类似情况，源于传统农业社会的家庭保障在农村市场经济发展的冲击下不断弱化，社会保障日益深入地替代着家庭保障。这种由家庭反哺式养老向社会养老保险的转轨也带来了转制成本，即农村现阶段“老人”权益问题。本来，农业为工业原始积累作出了很大贡献，农民牺牲的利益也很多，国家应该承担一定的养老责任，但事实上国家财政对此的无能为力使得维护老年人权益的重担完全落到了家庭内部，通过家庭代际转移的方式来解决。于是，新制度下的年青人既要为自己将来养老准备一笔基金，又要为家中老人提供一定的养老资源和服务，对本已拮据的农民来说，负担之重可见一斑。这也是农民投保积极性不高的重要原因，如何消化农村中这一转制成本是十分关键的。(四)关于缴费标准目前各地均依照自愿缴费原则参照试行方案中设定的月交费标准2、4、6、……、20元①等十个档次由农民进行选择。应该说这是有其客观合理性的，它既考虑到了农民收入状况，又充分尊重农民自己的意愿，符合当前广大农民的心态和认识水平。然而从实施情况看，效果并不令人乐观。由于实行“自愿参保”，加上对参保人员缴费标准没有硬性规定，因而一方面缴费水平普遍偏低，以致无法适应在生活水平逐步提高情况下的农民养老需求，尽管农村家庭养老功能仍然存在；另一方面，缴费水平参差不齐，必然导致老年后享受待遇的差距悬殊，成为引发社会矛盾的一个因素。(五)关于养老基金的账户设置目前，我国农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，按农村缴费人口单设个人账户，其好处是给了农民清晰的产权，让他们不会有被“归大堆”的顾虑，以保证农民的投保积极性。但存在的主要问题是缺乏互济性。一方面，类同于新加坡的中央公积金制，它虽然提供了有效的激励机制，但事实上并非具有社会保险性质的社会保障制度。它没有实现社会资源的再分配，而只是同一个人不同年龄、不同时间的收入再分配。对低收入者来说，完全的个人账户无法保证未来应有的养老需求水平，它违背了社会保障制度所一贯重视和追求的公平原则。另一方面，由于没有统筹账户，个人未来的养老金来源主要是个人缴存积累及有限的增值收益，对于收入有限的中年农民来说，这个制度的吸引力是不大的。(六)关于基金的保值增值提高农村养老保险基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。智利的社会养老保险在由现收现付制向预筹积累制的转轨过程中，就是因其新制度建立的头一年退休基金获得了11%的高投资净回报而吸引了广大保民。在我国，由于资本市场建设滞后，投资获利渠道狭窄，加上农村养老保险基金数额小、难以分散投资等特点，使得农村养老基金保值增值乏力，这就要求要有相当专业水平的管理及运营机构来操作。而各地农村养老保险基金均以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的高风险，而且投资形式单一，缺乏保值增值能力，最终使养老基金“缩水”。(七)关于养老保险费的收取由于中国农村地域广大，人口分布较散，交通、通讯手段落后，加上农民十分低的组织化程度，使农村养老保险费的收取