农村选举与城市选举的比较制度分析

1农村选举与城市选举的比较制度分析——以S村和Y社区为例王敬尧内容提要：“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”。投票选举是基层民主政治的重心，它提供民众选择民意代表、公共管理者以及表达民意的机会，并奠定公共组织行为合法性的基础。本文以远离省城的S村和城乡结合部的Y社区为例，采用制度分析方法，比较其选举过程中各自在制度环境、制度选择、制度运作等方面的特点，并探讨其差异存在的原因。关键词：自主治理制度环境选举过程制度分析一、制度环境比较制度环境因素决定了人们所能够进行选择的空间。正是在这一选择空间范围内，人们进行了各种各样的公共选择，来解决不断遇到的各种各样的生存与发展的问题。要了解一套制度规则所可能产生的收益，取决于公共资源的客观条件、当前制度安排所形成的并对人们公开的信息的类型以及替代方案所提出的制度规则。其中，环境因素与治理之间是密切相关的，在进行制度分析时考虑环境这一相关性因素是托克维尔的第一启示。1．长江边的S村S村位于湖北省东南部，与江西省旅游城市G市隔江相望，高速公路、105国道横穿村庄，长江沿村而过。该村3.34平方公里，田地1949亩（其中藕田800亩，大棚蔬菜500亩，精养鱼池350亩，普养250亩），地处平原，交通便利，土地肥沃，气候宜人。该村有10个村民小组，550户，2400多人，实有劳力1010人。其中从事农牧渔的有705人，工业劳力200人，建筑业110人，交通运输业40人，批零贸易30人。1982年，S村实行土地联产承包责任制，生产经营结构发生了深刻变化。农业由单纯种植业转向配套的种养殖业，涌现了不少养鸡、养猪、养鱼专业户；蔬菜大棚化，农户都有三轮车，从村里到长江对岸的G市菜场一小时可跑个来回，农户家庭经济效益很好。在农业结构调整的同时，村办企业于1993年起步，到1996年，村办企业5个、个体企业181家，还有2个建筑公司。同时，在105国道穿过村庄的2公里地段有几十家酒楼、饭店供过往客商食宿，带来了餐饮业的繁荣。直接影响S村发展的因素有两个：一个是所属的X镇是该县的南大门，距离省城121公里。该镇是湖北省的明星镇，近两年来，有几次大型会议在这里召开。X镇建有自由贸易区和大型集贸市场，与S村仅一墙之隔。同时，S村又是国道和高速公路到达X镇和G市的咽喉。所以，从90年代中期开始，S村就一直成为县委书记、镇委书记的驻点村，该村成为全县的政治、经济实验场，几届县领导班子都曾设想将县城迁到S村所在的X镇。另一个是长江对面的G市，该城市因旅游圣地庐山而发展，S村所在的X镇是G市最大的蔬菜基地和人力资源输出地，G市的一部分门面是X镇人开设的，G市也一直想将X镇划入自己的范围。如果用费孝通的差序格局（又称旋涡格局或波状格局）来观察就会有趣地发现：S村所在的X镇处于湖北省的边陲，G市处于江西省的边陲，对各自省城的引力并不突出，倒是这两个边陲城镇之间产生的政治、经济、文化等多方面的利益关联越来越强，这种特殊的环境是影响S村公共管理水平的重要变量。依托庐山的G市旅游经济的消涨直接影响S村的人力和物质资源供给，进而影响到村治中的制度选择。2近几年，S村家庭经济发展与公共管理滞后的矛盾比较突出，党支部和村委会班子调整近十年来大小共10次。1989年大换班后刚半年，又作调整；1993年将原班人全部换届；1994年时逢村委会换届（第二届），又作部分调整；在1994年的村委会换届选举中，只选出了民兵连长、妇女主任和计生专干三个职务；1997—2000年之间举行了四次选举。这种公共管理滞后的副作用越来越大，到1997年，因管理混乱，企业全部停产，负债近400万。村民对村干部行为有抵触，对村办企业信心不足。到1997年3月，出纳已有一年未上班，几年来未向全体村民公布过帐务。S村既没有自治章程，也没有村规民约；既没有村民会议制度，也没有村民代表大会制度。村民缺乏反映情况、参与村务的正常渠道。2．城乡结合部的Y社区Y社区是原姑嫂树村的一部分，1由常湾和黄家上湾两大部分组成，其总户数669户（常住户299户、农业户121户、非农业户212户）；总人口2476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暂住人口1782人，2现有辖区单位11个。3处于城乡结合部的Y社区村、居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一张床上睡着两种人”。并且绝大多数居民原本就是本地村民，因农转非变成居民，他们具有相同的地域历史、相同的习惯行为、相同的社会习俗、相同的思想信念和意识形态，因而具有相同的心理基础。Y社区可以理解为是因应城乡结合部公共管理中无法解决的问题而采取的一种制度安排。如果说S村的发展依托于G市旅游经济的吸引，S村人是向外寻求发展机会，则Y社区是另一境况。随着城市化进程的加快，城市的发展空间向四周扩散，城乡结合部成为政府和商家关注的重点，Y社区利用自己的地盘源源不断地吸取经济资源和人才资源，扮演吸收的角色。同时，由于住宅区的涌现，流动人口的增多，社区内成员的异质性不断增加，不少村民农转非后变成居民，形成了村居民混住的格局，这增加了治理中制度选择的特殊性。二、制度需求比较没有需求就不会有发展，即便没有发展的地方也同样存在需求，不同的环境中有不同的需求。村民自治和社区自治虽然是一种政治责任安排，是一种政治主导型制度变迁过程，但并不能否认社会底层客观存在着承接这一民主规则的制度需求。1．S村选举中利益主体的不同期求S村选举中的利益主体有村民、村委会、村支部和镇政权（包括镇委和镇政府），彼此之间的异质性突出，由于彼此目标效用不同，形成了“四方双重博弈模式”。（1）村民对民主的诉求村民希望通过民主选举实现村干部政治的廉洁、农民负担的减轻和生活水平的不断提高，他们对直接选举的要求较为强烈。受访的73位村民中有70位要“参加选举”，并表示“生意亏了是一天，选举亏了是三年”；“选干部关系到每个村民的切身利益，谁都愿意去参1姑嫂树村是江汉区汉兴街所管辖的一个行政村，由杨汊湖、姑嫂树、闸眼港、新湾等七个自然村湾组成，位于江汉区近郊，是个典型的都市村庄。该村现有土地面积717亩，其中鱼塘24亩、菜地43亩、住宅440亩、企业用地210亩，辖区内有七个片组和15个村办企业。全村农业户540户，总人数876人，劳动力306人，党员111人，村民户籍由汉兴街派出所管理。村下设三个农业公司和一个工业公司，12个党群和行政部门，8个分支部。1997—1999年，姑嫂树村引进资金1000多万元（其中外资60万元），引进专业人才30余人，引进技术3项，投资800多万元完成技术改造5项，投资300多万元开发新产品5种。同时，投资兴建3个市场和4个工业园。1到1999年8月，姑嫂树村三年社会总收入17.43亿，利润0.53亿，税金0.39亿，全村总资产1.0825亿。是名副其实的亿元村。2此数据来自Y社区人口普查统计资料。其中绝大部分居民的原始身份仍是本地村民，前几年，因政府征地，部分人为了升学或进厂当工人而争取名额农转非；现在随着征地面积的扩大和速度加快，需要更多的村民转为居民，虽然买断价格明显提高，但农转非的速度大减，不少人看好村民身份，因而，在一定时期内将保持村、居民混合的格局。3此数据来自《Y社区单位基本情况调查表》，这11个单位是：南航汽修、神怡公司、再生资源市场、贺家墩加油站、武汉市桥梁公司、湖北省边防总局、汉口边检站、新光机械厂、桥梁开发公司、银发汽车培训中心、长春房地产开发区。3加选举”。当问及村干部应如何产生时，受访45位村民中100%要求由村民选举产生，认为“过去的干部是任命的，现在应由大家投票选举，实行民主集中制来决定”；“选举是我们的权利，同时通过选举来确定自己的头儿又是一种责任和义务”。当问及“如果你们选出的干部不能让每个人都满意，你们如何看待？”41名受访村民中有33位表示理解，“当干部本来就不可能让每个人都满意，个别村民的要求也不一定正确，村干部办事只要为大家、从全局着想就行”；“干部如果不是我们选的，我们又凭什么去相信、理解、支持他们的工作？”。（2）村委会的代理人角色《村组法》的性质和功能决定了村委会的合法性要经过村民的投票来认可，其追求的目标效用是减轻村民负担、维护村民利益，与村民之间是“委托——代理”关系，因此，他们当选后首先感谢的是村民。“我很激动，充满信心，我要认真落实自己的诺言，以S村的事业为重，为村民办几件实事、大事”。“我感到很高兴，因为有那么多的村民信任我，我会认认真真地在村里为村民多干点事”。4（3）村支部的当家人角色党支部的上下级关系决定了村支部是乡镇的代理人，书记地位的升迁并不由村民投票决定，因此，其目标效用上要首先满足上级的利益需求，同时要充当村里的当家人。在选举意向上，村干部顾虑重重。“群众选干部是盲目的，选不好”；“群众选出来的干部没有整体观念，意见不合，形不成合力”；“不能由群众推荐候选人，应由党员推荐”；“由全体选民选举村干部太麻烦，参加选举的可能较多，但也有可能被少数人所利用”；“选村干部不能象选小组长那样采取无记名投票，村里没这个习惯，再说选票也分散，不能保证一次选举成功”；“直接选举，我们没有意见，但上级很担心，他们对能否选出上级满意的人选没有把握”；“有的村民参加选举不负责任，搞的好玩”；“村里还没有让所有村民参加选举的习惯”。5但依据《村民组织法》规定，村委会要经过民选产生，为此，在每一次选举中，村书记成为当然的选举委员会组长，成员的构成也基本上由他来定。选举大会由书记主持，投票中的大小事项都要由他安排。（4）乡镇政权的强力指导乡镇是政府的最底一层，其目标效用是追求经济发展和社会稳定，现今是追求产出（货币收入）的最大化，为此，就要找好自己在村庄的代理人去完成各项任务。村民自治试行的10多年中，乡镇仍习惯于用自制意图影响村干部的人选。1998年《村组法》的正式颁布实施，使乡镇直接任命村干部的权力受到限制，但决不会对村委会换届坐视不管。6第四次村委会换届后的第一次会上，镇委书记说：“这次换届中，我们的意图变成了村民的意愿，对选举的成功，我表示祝贺”。主管副镇长在选举刚结束时表示：“这次选举是成功的，所选出的班子也是比较理想的，夏作为一个委员，在税费问题上完成较好。杨在今年的抗灾、计划生育等方面都工作出色。在这次选举中，我们向村支部传达了候选人要优、要有竞争力的意图，村支书在选举前也向镇里谈了那两人作为主任候选人的方案，镇里同意此方案。这次选举达到了预先的目的。”2．Y社区的制度选择背景地处边陲的S村与权力中心的联系比较松散，与县镇联系紧密，来自权力中心的直接影响力较弱，而城乡结合部的Y社区则时常处于省、市、区、街的关照下，来自权力中心的影响很大。Y社区是政府面对城乡结合部在公共管理中存在的一系列现实问题而进行政治实验4S村第四次换届选举中，新任村主任就职演说摘录。5S村第四次换届选举前，对部分村干部的采访记录。6首先对选举委员会进行统一规定，书记、副书记和会计分别担任组长、副组长和秘书，由书记主持选举工作；其次，提名的候选人要得到乡镇领导的认同，或者要重点参考领导提出的候选人；再次，乡镇领导在选举的每一个环节都到场，选举大会上要先由乡镇领导讲话。并且在新一届村委会会议上，乡镇领导也会表态和提要求。4的制度选择。（1）适应城市化新情况①社会人员流动平面化。随着企业改革力度的加大，大批下岗职工进入社区，“单位人”向“社会人”转化；大量流动人口进城务工，乡里人变成社区人。出现社会管理的空档，加大了在劳动就业、社会治安、外来人口管理、计划生育等方面的管理难度。②政府职能向社会转移。随着“小政府、大社会”改革思路的提出和实施，政府和企业将一些不好管、也管不了的社会事务交给社区承办，因此，加强社区——这个社会经济条件下社会管理工作的有效载体的建设，显得尤为紧迫和重要。③民主政治向基层扩大，社区越来越成为人们利益的共同体。以动员社区力量、开发社区资源、密切联系群众、及时解决问题、情系千家万户为特点的社区建设，不仅能使这种利益得到空前的加强，而且还能大大地增强社区的凝聚力、居民的