制度变迁中的政府行为研究：以苏南模式为研究对象

《复旦公共行政评论》第一辑《城市治理与公共权力》2005年制度变迁中的政府行为研究：以苏南模式为研究对象叶勤良[内容提要]制度创新是当下中国社会的转型时期的时代特征。本文便以苏南模式这一典型案例为分析基点考察制度变迁中基层社会的创新动力，继无锡农村“三自一包”经验在全国推广后，以苏锡常为代表的苏南乡镇企业蓬勃发展到九十年代前后的全面市场化改革，其制度变迁的历史在全国是绝无仅有的。笔者试图运用新制度经济学的变迁理论对其进行研究分析，以检验和审视制度变迁理论的部分缺陷，以及审视政府行为的不足，继而对政府与企业之间两种制度体系的协调发展提出一些展望。当前大多数学者从产权经济学角度来研究分析苏南模式的意义，这方面的理论文献和学术论文可谓是汗牛冲栋，尤以新望为代表，称苏南模式是“政府超强干预模式、地方政府公司主义”（见新望，2000年，35页）、干部资本主义模式。德国学者何梦笔（Herrmann-Pillath）教授称之为“准地方政府的产权制度模式”1。用制度变迁理论具体来研究政府行政行为，我把其中具有典型意义的划归为两类模式：一是以唐娟博士制度变迁理论研究农村自治组织的发展为一个典型模式。提出一种新的制度变迁理论假设，即“双向回应”型制度变迁模式，认为是目前中国基层社会和基层政府的合作创新，继而认为中国的制度变迁正进入上下互动的“双向回应”阶段。二是以聂智琪为代表的模式，明确以苏南模式为例，从制度变迁的新视角来分析苏南模式中的政府行为，并以此检视新制度经济学关于制度变迁中的国家理论，认为制度变迁理论在苏南乡镇企业发展中有缺陷，既而提出了创建中国过渡政治学的主张。在以上两种模式考察和分析的基础上，运用新制度经济学中的制度变迁理论来分析苏南模式，特别是从苏南模式二次“模式内制度转型”来进行分析，从中归纳或演绎出制度变迁理论和政府与企业关系1详见何梦笔《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》《复旦公共行政评论》第一辑《城市治理与公共权力》2005年方面有意义的结论，正是本文的主旨所在。我把苏南乡镇企业的萌发称为苏南模式的第一次制度变迁，而把90年代前后的乡镇企业改制称为苏南模式的第二次制度变迁。由于二次的制度变迁在变迁的动因和变迁的主体上有明显的不同，用制度变迁理论研究苏南模式，得出诸多的新发现，是很有意义的。一、共生性制度变迁：苏南模式的产生与发展按照制度经济学理论，一种制度的新的安排是从一个可供挑选的制度集合中选出来的，从生产和交易费用两方面考虑，它比这个制度安排集合中的其他制度安排更有效。制度变迁又分为诱致性变迁和强制性变迁，“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行2”。要发生诱致性变迁必须有某些来自制度不均衡的获利机会。也就是说，由于某种原因现行制度安排不再是这个制度安排选择集合中最有效的一个了。诱致性变迁是内部自发产生的一种制度安排，从自发的角度来看，同于鹤见和子的“内发型”发展理论3，从苏南乡镇企业萌芽和最初的发展历史来看，其具有内发性制度创新的特点，属于诱致性制度变迁，这在许多学者中是没有论及的。按照朱通华先生的说法，苏南模式是指江苏南部（包括苏州市、无锡市、常州市所辖的12个县4，共17600平方公里）的农民率先实现的，以集体经济为主体，以乡办和村办工业为主导，以大中城市为依托，以市场调节为手段，由县乡两级政权直接领导的一种农村经济发展模式5。1984年，中共中央转发了农牧渔业部关于开创乡镇企业新局面的报告，充分肯定了乡镇企业，也就是肯定了苏南模式。苏南模式的本质是农村工业化，载体是乡（镇）村办企业。它的产生发展是农村生产力发展的一种必然选择。农村工业发展来源于农村家庭手工业，六、2[美]诺思《经济史中的结构与变迁》上海三联书店1991，384页3内发型发展理论，详见朱通华、宇野重昭《农村振兴和小城镇问题》江苏人民出版社1991，39--102页4目前由于大城市建设，有些县级市已被撤销改为市辖区，实际已没有12个县5朱通华、宇野重昭《农村振兴和小城镇问题》江苏人民出版社1991，104页《复旦公共行政评论》第一辑《城市治理与公共权力》2005年七十年代的苏南，组织农村剩余劳力搞些手工工场，可谓是比比皆是。家庭手工业尽管没有独立于农业成为一种产业，但它的发展导致了农村商品经济因素的增长，继而在强烈的生存感和脱贫致富的愿望驱使下，冒险重办农村工业（在1958年农村人民公社化时创建了原始的农村工业，60年代自然灾害，文革中又以“资本主义尾巴”的罪名被砍倒），是社会发展的必然。苏南号称“鱼米之乡”、“人间天堂”，但当时的农村实施共同占有、集中劳动、统一分配的农业经营模式，公社社员起早贪黑，从《东方红》做到《国际歌》6，年人均收入只有百元左右。有的村才几分钱一个工，勉强图个温饱，高产穷队现象到处可见。这一局面到八十年代初开始逐步否定“一大二公”高度集中的农业管理模式，冲破“统一调拨、统购包销、统负盈亏”的农村经济体制，实施家庭联产承包制后，才得到了根本性的改变。在“围绕农业办工业，办好工业促农业”、“无工不富”的口号下，兴办了以“小”字当头的小机械、小五金、小水泥、小化工、小纺织等的加工业，这些草根工业由于顺应了农村经济发展的规律，因而迅速发展。六十年代兴起于日本大分县的“一村一品”运动，有同样的社会变迁因素，都是内发型的农村工业化，都是以提高农民收入为出发点的。不同之处是苏南模式是政府主导的，大分模式是市场主导的，苏南模式要解决过剩人口，大分模式要吸引返村人口。到1985年，苏锡常三市乡镇工业提供的税收已占到市地方财政收入的32%。从1978年到1986年，苏南乡镇工业总产值的年均增长率为34%，工业总产值从26亿元猛增到270亿元，上交国家税金由17456万元连翻三番，猛增到138786万元，年递增30%。1986年，苏南农村工业产值占农村各业产值的90%左右，相当于苏锡常三市城市工业的产值，相当于全国乡镇工业中下水平的14个省（市、区）的乡镇工业水平。苏南农村12个县的工业总产值约占全国的13%和江苏省的56%，其中无锡县达45.64亿元，江阴、张家港、常熟、武进4个市（县）超30亿元，还出现15个2亿元以上，79个亿元以上的乡镇和42个千万元以上的村。这种大面积的乡村通过农村工业的发达进入富裕小康阶段，在国内外是罕见6是当时农村广播的开始曲与终了曲，时间分别是早上6：30和晚上8：30。指农村以天为计的工分制十分累人，效率低下《复旦公共行政评论》第一辑《城市治理与公共权力》2005年的7。1984年到1992年的八年中无锡市乡镇企业年递增31.2%，是国营企业的4倍以上，是温州经济增速的1.5倍8。为什么在短短的十年间，苏南乡镇企业会产生如此的“创举”？邓水平曾说过，乡镇企业的异军突起，“这是我个人没有预料到的，是突然冒出这样一个效果”9，“那不是我们领导出的主意，而是基层单位和农民自己创造的”10。可见，乡镇企业的发展并非政府的安排。从乡村企业初创时的情况来看，也确是如此。笔者在调研中曾经与当时创办水泥制品企业的一位老厂长交谈，他说，当时的农村只有农业收入和农副业收入，创办企业的最初的出发点就是增加收入，“铁杠一响，黄金万两”。尽管大会上还批判这种做法，但批只是形式，乡政府暗里是支持的。当时办企业，厂长是上级任命的，厂会计人员也要报上级备案，就连雕刻企业公章也要乡政府（当时称公社）开出介绍信（前置批准），再到县级公安机关审批后到指定的雕刻厂雕刻。当时村办企业仍叫副业，只是有了一定可观的收益后，乡镇政府才上收大集体，规模进一步扩大，同时乡镇政府（公社）也投资创办企业。基层政府多数是乡镇企业发展资金的（间接）提供者、管理者、风险承担者。以行政放权和财政包干为特点的分权式改革，造就了各级地方政府新的利益主体及其竞争意识。这种地方政府的企业家精神，对发展社区集体经济、转变基层政府职能都曾起到了积极作用；而且，转轨初期，市场秩序尚不完善，为节约企业的外部交易费用，乡镇企业也有寻求政府及社区保护的内在需求。因此从历史上看，地方政府与企业的不分你我，有一定合理性和积极意义。当时有句常话，就是“跑南京，跑北京，跑步（部）前（钱）进”，说的就是各级政府领导带领农民企业家们到权力部门争计划争项目的真实写照。可以说，苏南乡镇企业的萌芽，是社会经济发展的必然产物，是有其深刻的原因的。它的发展，严格意义上说是一种非正式的制度安排。按照制度变迁理论，制度安排分为正式安排和非正式安排两种。正式的制度安排指的是这样一种制度安排：在这种制度安排中规则的变动或修改，需要得到其行为受这一制度安排管束的一群（个）人的准许。也就是说，无异议是一个自发的、正式的制度安排变迁的前提条件。与此相反，非正式的制度安排是指在这种制度安排中规则的7详见朱根宝、王安岭、陆国钧《苏南农村现代化建设道路探索》上海人民出版社1991，14---15页8王安岭《苏南涅槃》江苏人民出版社2002，81页9《邓小平文选》第三卷238页10《邓小平文选》第三卷252页《复旦公共行政评论》第一辑《城市治理与公共权力》2005年变动或修改，纯粹由个人完成，它用不着也不可能由群体来完成。因而，个别创新者将被其他人认为是违犯了现行规则11。从这一点出发可以看出，强制性变迁通常是正式的制度安排，而诱致性制度变迁是否正式的制度安排便难以确定。从苏南乡镇企业发展来看，是属于非正式的制度安排，是当时社会所不能容忍的，苏南人也戏称之为“在夹缝中求生存”，也就是何梦德教授讲的“隙缝经济”。按制度变迁理论，政府的参与就是强制性的制度安排，是非市场经济因素的安排，这显然不符合苏南乡镇企业发展的历史。事实上，乡镇（村）企业创业伊始，政府就介入，如前所述，前置审批也好，干部任免也好，只是当时的政府仍然在倾力于农业生产，相应的，其时的乡村企业也是萌发，处于摇篮之中。只是到了80年代初，乡镇政府已完全介入后，企业才得到了空前的大发展。由此笔者认为，在苏南农村，由于独特的社会、文化、产权环境，制度的变迁主体是两生合一的，从社会内部萌发的乡镇企业与其时的政府，目标一致，利益一致，从乡镇企业的发展历史来看，是共生型的制度变迁。这样的历史形成是有多种因素的。正如恩格斯所言，“每一个阶段都是必然的„都有它存在的理由；但是对它自己内部逐渐发展起来的新的、更高的条件来说，它就变成过时的和没有存在的理由了”12。从我国的实际来看，我们党领导的社会主义是在跨越了资本主义社会形态后直接由封建社会进入的，尽管社会性形态是可能跨越的，但经济形态即商品市场经济的历史发展阶段是无法跨越的，这就使得我国的社会主义建设无成熟经验，也无可参照对象13，这是其一；其二是社会主义公有制处于初级阶段，生产力发展水平也是较为低级的，在苏南农村出现内发型工业化的时候，政府的介入，是一种双赢。至少可以归纳二点：1、乡镇企业和地方政府都是制度变迁的参与者，诱致性变迁和强制性变迁可以是同步的，而非阶段性的，也非必定有先后，这一点诺斯等并没有阐述。正因为如此，制度变迁的主体甚至是共生的。2、第一次制度变迁基于对利益的追求，是一种相对最优的制度选择，体现在政府对财政的欲求上。按照市场理论，企业资产公有，产权不明晰，就缺乏追求市场盈利的强烈冲11林毅夫：“关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，载科斯、阿尔钦等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店199112《马克思恩格斯选集》第4卷213页13其理论逻辑参见林尚立《中国共产党执政方略》上海社会科学出版社2002《复旦公共行政评论》第一辑《城市治理与公共权力》2005年动。其实不然。政府对于财政的欲求，是苏南模式共生性制度变迁的动因之一，财政的不足是当时正式制度安排的缺陷。李军林先生在其《制度变迁及其路径分析》一书中把政府假设成一种既具有追求一般利益的偏好，又具有追求特殊利益的行为主体，它以法律（令）的形式赋予社会一种