制度学习：拓展粤港合作的新思路

1制度学习：拓展粤港合作的新思路张紧跟（中山大学行政管理研究中心）[摘要]粤港合作发展至今，不仅推动了广东的经济成长与工业化，也使香港从劳动密集型制造业中心转变成为国际金融和商贸服务中心，使粤港经济区发展成为一个不可分割的“经济生态带”。但是，由于两地之间客观存在的制度落差，也使得在经济发展水平落差缩小后的粤港合作面临严峻的挑战。因此，加速推进广东向香港的制度学习，应该成为拓展粤港合作的新思路。[关键词]制度学习粤港合作改革30年来,以“前店后厂”分工合作模式为肇端的粤港合作，在拉动广东经济崛起与繁荣的同时，也促进了香港的经济转型和持续繁荣稳定。但是，随着粤港之间经济发展落差的逐渐缩小，粤港合作遭遇越来越多的挑战。面对当前粤港合作中存在的问题，诸多研究者仍然局限于粤港经济合作来讨论相关问题，如提出广东应加强粤港合作中创新和香港应加强粤港经济合作中的应变①；加强粤港政府间的协商与沟通、加强粤港高新技术产业合作、拓宽双方合作领域②；制定统一的产业发展规划,展开全方位的产业经济合作,营造适宜的制度环境以及促进粤港文化整合等是新时期促进粤港经济一体化协调发展的重要举措③等等。但是，回顾粤港合作的发展历程，粤港之间的制度落差，不仅使得合作中的交易成本居高不下，而且也限制了粤港合作向更高层次发展。尽管有研究者提出“在大珠三角区域合作中，相互的制度学习，进而走向制度的协调与融合，是缩小区域制度落差和提升区域整体制度竞争力的重要途径”④，但还缺乏系统的论证。本文认为粤港合作必须逐步缩小两地之间客观存在的制度落差，加速推进广东向香港的制度学习。一、粤港合作的发展及其存在的主要问题20世纪70年代末，受制于土地和劳动力等生产成本上升以及东南亚地区廉价制造品的竞争性压力，香港制造业开始寻求向外转移。也正是在这个时候，中国大陆开始了改革开放的历史进程，广东尤其是珠三角地区从过去的“国防前线”摇身一变为“改革开放的前沿阵地和试验场”。这样，香港寻求制造业转移和广东寻求发展之间形成了历史性的契合。因为地缘、血缘和人缘的关系，香港的制造业“倾泻式”地迁移至珠三角地区，珠三角地区与香港的“前店后厂”的加工贸易模式开始形成。所谓“前店后厂”模式是指由香港方面负责承接订单，提供原材料、机器设备、产品设计，控制产品质量，同时负责销售及售后服务，扮演“店”的角色；而珠三角地区厂家只负责产品的加工制造及装配，扮演“厂”的角色。“前店后厂”加工模式一方面使香港制造业不仅继续利用其市场推广、资金管理和技术等方面优势，而且也利用了珠三角地区廉价的地租及劳动力优势；而广东则获得了经济发展所需的资金、技术及管理，同时解决了大量剩余劳动力就业问题。借助于这种“前店后厂”式的经济合作，不仅推动了广东的经济增长①左连村、张小兰：《“十一五“期间粤港经济合作思考》，《国际经贸探索》2007年第4期。②周运源、李潇：《论新时期区域经济发展中的粤港经济合作问题》，《广东经济》2008年第7期、张晓群：《粤港经济合作中存在的问题与对策研究》，《经济与社会发展》2007年第6期。③夏丽丽、闫小培：《新时期粤港经济合作中的区域矛盾与整合》，《热带地理》2004年第4期。④杨爱平：《大珠三角区域的制度学习：动因、过程及前景》，《广东行政学院学报》2004年第2期。2和工业化进程，也使香港从劳动密集型制造业中心转变成为国际金融和商贸服务中心，使粤港经济区发展成为一个不可分割的“经济生态带”。⑤20世纪90年代以来，粤港合作悄然发生了变化，突出表现为珠三角经济对香港的依赖性逐步降低,尤其是亚洲金融风暴之后，香港经济实力有所下降，经济辐射的能力也随之降低。而珠三角通过30余年的发展，积累了相应的资金、技术，培育起自己的贸易网络，已具备一定的经济实力。同时由于广东省土地、劳动力等要素价格的不断上涨，粤港间传统的“前店后厂”式合作模式正受到严峻挑战，珠三角内部在市场压力与政府强势主导下正在展开大规模的产业与劳动力的“双转移”。这表明，粤港经济合作中传统的比较优势正在丧失，竞争及冲突的因素正在显现。现阶段，虽然粤港经济合作的主要领域依然是传统制造业，但经济发展的客观要求，正迫使两地经济合作突破劳动密集型制造业的桎梏，向高新技术产业、服务业尤其是生产性服务业等更广泛的层面发展。于是，我们注意到进入21世纪后，随着外部环境以及两地经济发展情势的不断发展演变，粤港合作也随之发生变化。具体而言，粤港合作的变化主要体现在三个方面：（1）合作方式的转变。随着CEPA的实施，粤港将在原有合作基础上进一步构建“港主服务、粤主制造”的新型战略分工关系，香港打造成国际性现代服务业基地和国际金融中心之一，广东打造成世界性制造业基地之一。双方经济合作将突破以往以制造业为主的单一的合作方式，构建多元化经济水平分工型的互补合作方式，从直接投资扩展到服务贸易等各个领域，从香港向广东的单向资金流动发展为资本和生产要素的双向流动。（2）合作内容的转变。粤港多年的经济合作主要体现在以工业制造业领域为主的劳动密集型产业部门。这种趋势正随着广东省全面加快产业结构升级和地区转移而改变，双方的合作内容将从以工业为主体逐渐转换为以高科技及现代服务业为主体，推动粤港产业合作层次向高增值化方向发展。这是粤港经贸合作全面深化的重大标志。粤港双方有关部门重大领域关键技术的联合科技攻关将为香港投资者在珠三角地区投资高科技、高增值、清洁环保产业提供了科技保证。（3）合作机制的转变。粤港经济合作已从市场引导下的企业自发的以贸易和实业投资为主的民间合作上升为市场引导、政府协调指导下的自觉性全方位合作。从1998年开始的粤港高层联席会议制度延续至今，已经走过了第十一次年头。尤其是CEPA的实施，使得粤港在进出口(含转口)贸易、投资、口岸通关、科技、教育、文化、体育、环保、卫生等各领域的合作全面推进，合作领域不断拓宽，层次和水平不断提高，尤其在投资贸易、个人游、两地服务业合作等方面成果丰硕。如在粤港合作联席会议第十一次会议上，广东省省长黄华华提出，站在新的历史起点上，粤港之间应重点深化6个方面的合作，包括服务业、港资加工贸易企业升级转型、民生、重大基础设施建设、金融和民间合作。尽管如此，但粤港合作仍然遭遇越来越严峻的挑战。2008年7月，广东省省情调查研究中心发布的关于“粤港经济合作面临的问题与对策”的调查报告指出：粤港合作在新形势下面临着新的挑战，“经济差距逐渐缩小,呈现合作与竞争共存发展的态势；粤港合作处于产业链低端，难以适应经济发展需要。”⑥具体而言，主要体现在：（1）经济差距逐渐缩小，经济发展竞争加剧。随着广东多年来高速经济增长、国际化水平的提高，以及香港自亚洲金融危机以来经济增长速度的放缓，粤港之间的经济差距正逐渐缩小，从而使粤港经济呈现出合作与竞争⑤赵超、田秋生：《粤港经济合作模式的战略性调整》，《珠江经济》2007年第10期。⑥谢思佳等：《粤港合作处于产业链低端》，《南方日报》2008年7月9日。3共存发展的态势。在经历了连续十几年10%以上的GDP增长之后，广东后续发展的资源制约和环境承载能力下降等问题开始凸显。在广东省“十一五”规划当中，广东已经明确提出经济转型目标，以逐步实现整体经济的进一步增长。另外，广东省近年来对各大港口的大力投资使得粤港之间的贸易与物流业务开始形成竞争。香港是远东地区传统的中转港口与航空枢纽，交通运输业是香港传统四大支柱产业之一。但随着珠三角地区城市的相继崛起和基础设施的不断完善，香港的中转地位开始受到挑战。从长远来看，随着粤港之间经济差距的不断缩小，双方的经济互补成分将会降低，传统的合作方式将被打破，粤港必将在越来越多的领域增加经济合作与竞争共存的发展格局。以重化工业为主导的广州、以高新技术和信息产业为主导的深圳都谋求扩大在东南亚地区的影响力，提升城市竞争力，完善城市生产服务体系，这必然对香港在这一地区的核心地位形成一定程度的冲击和挑战。（2）合作处于产业链低端，难以适应经济发展需要。经过30多年的经济高速发展，广东借助传统的劳动密集型产业实现工业化之后，面临着向资金密集型、高新技术产业转型，“十一五”时期将力争改变原来高投入、高消耗、高污染、低效益的三高一低增长方式，大力发展汽车、装备制造、钢铁这三大主导产业和电子信息、石化、家电这三大支柱产业，广东经济开始迈向重型化的产业发展。事实上,粤港经济合作，无论从“三来一补”、“前店后厂”，还是“厂店合一”，始终处于产业链低端，科技基础薄弱，发展后劲不足。而近几年广东制造业的引资及合作对象已转向欧美和日本等工业发达国家。近几年来，广州市引进了汽车、石化、装备等产业，工业结构正朝重型化发展,这批新产业的资本构成主要来自欧美和日本大型企业，与香港资本基本上没有直接关系。这种局面使得粤港产业合作关系可能疏远，处于产业链低端的粤港合作受技术的制约已经难以适应经济发展的需要。主要表现在，粤港合作的经济个体普遍规模较小，没有足够的能力向产业链高端升级；企业集群间缺乏内部协调导致大量低层次的重复性建设，难于适应产业结构调整和整体经济发展的需求。（3）缺乏统一的产业规划，合作向心力不强。由于缺乏两地政府间共同推动的统一的产业发展规划，粤港两地的经济合作远没有进一步融合的迹象。并且由于缺乏有力的沟通,粤港两地经济的未来发展也将包含着相互冲突的因素。以近年来粤港两地都提出要大力发展的高新技术产业为例，两地都将电子产业、信息技术、生物技术、新材料、新能源等产业列为未来发展的重点，高新技术产业内产业重构的现象已隐约可见。如果在其发展过程中不能进行很好的协调，必将带来日益激烈的市场竞争。二、制度落差是制约粤港合作的主要原因粤港合作之所以存在诸多问题，原因非常复杂。综合已有的研究，主要认为：（1）客观条件的限制，包括产业互补优势减少、广东全面对外联系的加强使香港中介地位减弱等；（2）主观方面主要是合作理念存在问题，既涉及到对“一国两制”的理解，也涉及到香港对产业空洞化、被内地同化等的担忧；（3）合作机制的不完善。⑦毋庸质疑，客观条件的限制的确对粤港合作产生了消极影响。一方面，粤港在经济合作中出现的分歧，主要反映了广东经济经过30余年持续高速增长后，经济规模快速提升，经济功能开始与香港交叉，两地早期建立的“前店后厂、港方⑦参见夏丽丽、闫小培：《新时期粤港经济合作中的区域矛盾与整合》，《热带地理》2004年第4期；张晓群：《粤港经济合作中存在的问题与对策研究》，《经济与社会发展》2007年第6期；周运源、李潇：《论新时期区域经济发展中的粤港经济合作问题》，《广东经济》2008年第7期等。4趋动”的经济合作模式已不适应广东未来发展的需要，的确需要进行一些调整与重组。另一方面，香港与珠三角地区之间彼此存在界线，有各自的利益需求及存在的问题，并产生局部的利益磨擦。但是，既往的粤港合作已经使两地经济实际上紧密相连、荣辱与共，一方发展、双方受益，是一个经济利益一致的整体。现在珠三角是全球昀有活力的制造业基地之一，香港是世界级的金融与商务中心，两者结合起来，大珠三角地区不光是目前中国昀重要的经济金融中心，亦是推动全球工商业运作的一股强大动力，这决定了粤港两地在各自的经济转型中均需要对方的支援，在未来的发展中仍然有很丰富的合作内容及广阔的合作前景。香港不仅具有非常规范的经济社会运作，而且还有着符合国际标准的证券市场和集资能力超强的金融市场，香港还是亚太地区昀国际化的国际都市，这些对正在日益走向世界的广东仍然具有不可或缺的学习价值。而广东经过30余年的持续高速发展，珠三角地区已成为香港经济发展昀核心的腹地，已有经济实力支援香港的产业转型及国际旅游与商务中心地位的提升。⑧这表明，客观条件的限制并非是制约粤港合作的主要原因，反而是因为粤港之间的制度落差使得这种相互依赖没有真正转化为更紧密的区域合作。而粤港之间随着经济发展落差缩小而日益增加的竞争，也不是制约粤港合作的主要因素。随着广东经济的发展,粤港两地之间的经济落差显著缩小,香港经济对广东的扩散效应和牵引作用明显下降。多年来,广东保持了10%以上的高增长，而香港经济自