公共政策终结的执行策略

公共政策终结的执行策略2012年12月20日10:37来源：《内蒙古社会科学》2012年04期作者：范绍庆字号打印纠错分享推荐浏览量108【内容提要】政策终结无论是在人类的心理认知上，还是在具体的运行过程中，均存在着诸多问题或障碍，而不愿采取具体的行动。但是，政策却有其不得不终结的理由，政策终结是政策发展过程一般规律的结果，也是政策运行过程中不可避免的情形，因而，必须积极面对政策终结，从政策发展的整体系统和宏观视野进行思考，发展和构建终结执行的策略，终结已经不堪重负的政策。【关键词】政策终结执行策略策略互动政策终结是终结者与反终结联盟之间策略互动的过程，当政策终结发生时，不管是终结者还是反对者都将采取或运用相应的策略或措施，以维持自身在政策终结过程中处于优势地位。然而，作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策行动者运用高超的智慧和技巧，采取灵活的策略，以争取对自己有利的情势。对于反终结联盟来说，如何运用策略使自己免于被终结则变得十分重要；然而，对终结者而言，洞悉反终结联盟的策略，进一步发展终结执行的策略，更需要高超的技巧艺术和巨大的决心和勇气。因此，围绕政策终结问题所采取的行动策略是政策终结研究的核心或精华，终结者与反终结联盟如何运用策略进行互动，并聚焦于双方互动的过程，是政策终结研究的重点。面对在政策终结过程中可能发生的问题和障碍，尤其是反终结联盟的免疫行动策略，终结者必须思考如何运用相应的策略将其排除，或是将伤害降至最低。也就是说，政策终结的执行策略是终结者克服不同的反终结障碍，针对解决政策终结的免疫策略而采取的行动策略，以汇集支持政策终结而降低反终结联盟的支持。但面对不同的情况，用什么策略来解决并未形成统一的标准或达成共识。所以，笔者将重点讨论终结者的执行策略，为政策决策者进行政策终结时提供参考依据，也可以作为评价政策终结的指导方针，但终结者仍需注意不同政策终结情形存在的差异，并适当调整政策终结的策略。因此，针对这一情形，本恩提出的12项策略对政策终结的执行过程来说是一种操作层面的策略。此外，Geva－May提出的策略则是兼具多个层面的整合。总的来说，他们都是把重点放在如何执行政策终结上。一、选择政策终结的方式作为政策终结者，预期反终结势力的强弱，选择适当的政策终结方式是极为重要的策略技巧。然而，如何预期反终结联盟的强度，释放试探性信息可以说是一种策略选择，一方面能够为政策终结执行创造条件；另一方面还可以为后续策略的选择提供强有力的依据。也就是说，通过试探性的政策暗示可以观察反终结势力的强度，以采用合适的终结方式。在政策终结过程中，终结者可以根据政策终结的预期持续程度，选择爆发式和渐减式两种终结方式，在特定情况下，也可能会结合这两种方式执行政策终结活动。(一)爆发式爆发式是最为普遍的政策终结方式，是在特定时间内终结政策的方式。当政策终结的预期持续强度相对集中，可能是因为政策终结的抵制力非常强烈或强大，当然这些预期的反抗不足以对决策本身产生太大的伤害，以至于在政策终结最终发生时，必须用毁灭性的力量给予致命一击，才能予以终结。爆发式终结通常发生在只有单一权威性决策或特定时间、时机的闪电式的快速决策，以迅雷不及掩耳的速度开启政策终结程序，反对者没有时间反抗。确切来说，这样的决定是进行长期政治斗争的结果，众多的政策行动者参与其中。政策终结是其力量对比突然产生的非平衡性结果，政策受到致命性打击而终结。因此，政策终结并不是政策行动者达成共识的结果。采用爆发式进行政策终结，不管是成功还是失败，都是较为迅速的、鲜明的和强烈的，较容易辨识整个政策终结的过程，终结的结果较易受到个别政策终结者的策略性思考和政治性行动的影响。(二)渐减式渐减式是持续时间最为漫长的政策终结方式，是通过长时间的缩减政策所需资源等办法来逐渐终结政策的方式。当政策终结的预期持续强度相对分散，可能是因为终结所涉及的层面较为广泛，而且维持政策的资源一时难以配置到其他政策领域，只有让既存资源长时间地逐渐流失，直至枯竭而实现政策终结。渐减式终结并不是来自一个单独政策权威的决策，而是来自支持政策资源的长期减少，这一终结过程被称为削减主义、渐退主义或非渐进主义。这一终结方式主要是以逐步递减维持政策或组织所需的资源结束整个政策或组织，采取较为温和的方式，反对者有充裕的时间进行动员抵制。采用渐减式进行政策终结是较为缓慢的、模糊的和低调的，有时甚至无法区别是政策自然变动终结还是政策资源递减终结，要彻底终结整个政策可能需要几年甚至是更长的执行时间，行政领导者由于受任期等因素的限制，对政策终结的影响可能无法足以延续到政策完全终结。(三)混合式混合式是最为少见的政策终结方式，是爆发式和渐减式的混合形态，是在短时期内分阶段终结政策的方式。当政策终结的预期持续强度相对适中，终结的时机不太成熟，突然终结可能造成不确定性的后果。政策终结者通过对政策环境的判断和掌握，为政策终结释放特定的信号，引导政策行动者作出选择，并维持政策资源递减，然后抓住时机，突然而迅速地终结政策。一方面，混合式终结保持对支持政策的资源缩减，并允许其维持相对较长的一段时间；另一方面，混合式终结积极关注政策资源的缩减程度或政策环境的变化，寻找合适的时机，以结束整个政策或组织，是较为温和的、并留有余地的弹性执行的终结方式，给予政策终结的反对者以缓冲矛盾的时间或空间。一般来说，这种政策终结方式需要配套措施的实施，或者寻找和等待政策终结的最佳时机。采用混合式进行政策终结是步调较为温和、有计划地执行政策终结，往往需要政策终结者有足够的智慧和远见，能够预测政策发展和未来环境变化的趋势，进行科学合理的政策规划和设计，并掌握和捕捉政策终结的时机，作出政策终结的决定。这种适度推进和深思熟虑地执行一项政策的终结，是非常少见的终结方式。然而，在许多情况下，这是代表一种优于爆发式或渐减式的方式。当然，释放试探性信息并非是预测反对势力强弱的惟一或最佳途径，试探性信息的释放必须时机适宜，终结方式选择要适当，并且要视不同政策场域而定。否则，可能演变成本恩所说的，造成决策者犹豫不决而无法果断地执行政策终结，反而给反终结势力提供预先准备的机会[1]。同时，根据反终结势力的强弱选择政策终结的方式，但是在实际的政策终结执行过程中，从表面上看，有时难以预测和区分政策终结持续的强度，这需要进行追踪的观察和分析。也就是说，政策终结者并不能作出前瞻性的判断，只是根据以往的总结和经验。因此，需要根据政策终结类型的不同，以及政策情境的考量，作出政策终结方式的选择。当然，不同的政策终结方式不仅体现了政策终结者的价值偏好和理念信仰，而且对政策终结方式的选择也会呈现出不同的行为结果。二、把握政策终结的时机对政策终结的发生难以进行有效预测和理性分析，也并非来自问题本身，所以想要成功实现政策终结，掌握政策终结时机是重要的策略因素。考夫曼在《时间、机遇和组织》一书中认为，机遇对成功的政策终结至关重要[2]。有时，政策终结的成功与否完全依赖于时间和机遇。的确，掌握恰当的时机是政策终结执行的重要策略。在政策的生命周期内，有些时机开启了政策终结的“视窗”，比较容易推进政策终结的活动。作为政策终结者要具备灵敏的嗅觉和动态的监测机制，适时感知政策终结的氛围，及时把握机会，也可以主动营造政策终结的时机，创造政策终结的机会。由此，我们可以把政策终结的时机分为自然时机和人为时机。(一)自然时机一般来说，政策终结的自然时机也就是政策客观存在的情势，如重大政治事件的出现、战争的爆发、突发事件的发生或因旧政策的执行所引发的严重后果，等等。尤其是焦点事件的发生，为政策终结带来了及时而又明确的冲击，为政策决策者、政策直接或间接受害者单独或共同提供反思的机会，建构决策议程，一方面制定应对焦点事件的政策；另一方面设法终结现行政策，避免重蹈覆辙。在具备政策终结的时机时，政策行动者往往较容易达成终结共识，支持政府的决策或行动。针对政策终结的自然时机，需要政策终结者及时把握，作为政策终结的触发机制。触发机制也是政策产生的催化剂，主要由范围、强度和触发时间三个因素构成。这三个因素是政策制定的必要条件。在特定时刻的特定条件下，可能促使政府对某方面的社会问题采取相应的对策，通过政策机构确立议题、听证、酝酿、颁布一项新的政策[3](PP.25～28)。拉雷·N.格斯顿所阐述的触发机制是政策形成或制定的触发机制，强调的是政策的制定过程。其实，在政策终结过程中，同样存在推动政策终结的触发机制。可以说，触发机制是政策终结过程中诱发、催生政策终结启动和执行的催化剂。由于过时的、无效的政策长期充斥于社会之中，必然引发大量的社会问题、社会矛盾和社会冲突，这些问题、矛盾和冲突通过不断的累积和演化又会以一个个事件的形式表现出来。而当其中的某个事件引起社会的广泛关注和强烈的变革要求时，这个事件就成了政策终结的触发机制。政策终结的触发机制是政策终结的导火索和助推器，当一个触发事件的影响达到一定的临界点时，则此事件往往会引起社会的普遍关注和对政策去向处理的要求，政策行动者对政策决策者形成一种压力，迫使他们对此事件予以足够的重视。这样，政策决策者就会考虑是废除过时的、无效的、多余的政策，还是部分修改，或制定一个全新的政策来替代旧有的政策。因此，政策终结的有利要素之一就在于当出现了如上所述的触发事件时，政策终结者或政策决策者能够敏锐地觉察其重要性并牢牢抓住这一契机，将已经引起社会关注的、过时的、无效的政策予以终结。反之，如若触发事件虽已出现并引起社会的广泛关注，而政策决策者或政策终结者却无动于衷，不作任何回应，那么，虽然现行政策仍会继续运行下去，但执行起来难免会遇到更大的阻力，政策的合法性也将遭受严重的削弱。(二)人为时机政策终结时机也可能是由终结者创造的，即人为时机，政策终结者营造出政策终结的氛围。也就是说，当面临政策行动者的反对时，政策终结者在作出政策终结的决策前，必须考虑创造一种政策终结的气氛，预先提出政策存在的基本问题，避免政策终结真正发生后，产生不必要的恐慌和疑虑，以缓和政策行动者对政策终结的反对，营造政策终结的氛围也可以让缺乏决心的反对者动摇，以削弱反终结联盟的力量。同时，也可以采用“转移社会焦点”的策略，即政策终结者将社会注意力的焦点引到其他事件或方面上，以降低政策行动者对政策终结的关注，从而减少政策终结的阻力。作为政策终结者，还要善于创造政策终结的时机，缓解政策终结的压力。巴达克主张，提出一个政策的终结为特定的另一个政策所采纳，也能够促进政策终结的产生和执行，因为采用另一个新的政策无疑意味着缩减或削减现行政策，而政策终结可能因为提出将其作为特殊政策采用的选择方案，而让政策终结变得容易接受[4]。一般来说，政策既得利益者并不愿意看到因政策终结而使自身利益或价值受损，但也不会立刻反对一个新的、较好的政策作为旧政策的替换。因此，为了缓解政策终结的压力，可以采取新政策推出与旧政策终结并举的措施，及时采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望，这种做法可以大大减少政策终结的争议和阻力，从而削弱反对者的力量。政策终结更像是一个旅程而不是说就是目的地所在，许多被终结的政策只是被继承或者替换了[5](P.75)。也就是说，在旧政策终结后，及时推出新政策，以免出现政策真空，引起形势失控，尤其是一些影响重大或者关系到特定社会公众切身利益的政策通常运用这种策略。另外，通过设计一种政策终结方式，改善那些受到损失的政策行动者的状况，逐步取消对政策的支持，以缓解政策终结的打击，让政策支持者不会面对突然的终结执行而感到手足无措。三、形塑政策终结的合法性政策终结过程是政策终结者和反终结联盟进行策略互动的过程，不同的政策行动者和行动策略或方式考验着政策终结者灵活运用终结策略技巧的勇气和智慧。也就是说，如何面对这些政策行动者，如何获取对政策终结的支持，甚至在反对势力中争取支持力量，以形塑政策终结的合法性。(一)扩大政策终结的支持者群体政策终结支持者的态度和势力的强弱是决定政策终结执行成败的关键。政策终结的倡导者必须扩大政策终结的支持者