制度安排视角的资源产业政策设计

制度安排视角的资源产业政策设计杨艳琳（武汉大学经济发展研究中心，湖北武汉430072）摘要：资源产业是产业经济理论、资源经济理论和管理学共同研究的交叉领域，然而，理论界对该问题的基础性研究尚处于起步阶段。尽管国际上至今尚未明确地确立资源产业的独立地位，但是它在国民经济和社会发展中起着十分重要的作用；而积极发展资源产业则是有效地协调经济系统、自然系统与社会系统，完善资源资产管理、明确资源产权、实现资源价值保价增价的重要手段，是优化整个产业结构的重要途径。资源产业政策是重要的正式的资源经济制度形式。本文首先从产业经济理论的视角分析了制定资源产业政策的理论依据和实施资源产业政策的现实作用，然后从新制度经济学有关制度安排的角度阐述了资源产业政策体系的组成，重点论述和设计了资源产业政策应该具有的基本内容，以此说明通过完善的资源产业政策来促进我国资源产业的持续稳定发展。关键词：资源产业资源产业政策制度安排中图分类号：F423.2文献标识码：A一、引言资源产业(NaturalResourcesIndustry)是通过政府和社会投入进行保护、恢复、再生、更新、增值和积累自然资源的生产和再生产活动的集合1，包括资源开采前、开采中、以及开采后的一切资源经济活动，是有关资源的生产和再生产全部活动的总称。尽管国际上至今尚未确立资源产业的独立地位，但是大多数国家已将资源产业中的矿业作为一个独立产业来管理。在我国，资源产业被分解到农业、林业、采掘业、地质勘查业、水利管理业、工业（森林工业、煤炭工业、石油工业、电力工业等）、科学研究和综合技术服务业以及资源回收再生业等行业部门之中。虽然在标准产业分类体系中没有资源产业，但是，这并不能说明我们不应该对资源产业进行深入研究。为了加强对资源产业的管理，通过制定有效的资源产业政策以促进资源产业健康发展，必须在确定资源产业特性与独立地位的同时，对其进行细分2。从对细分的资源产业部门的研究来看，理论界已经从资源稀缺与资源安全3、资源制度安排与重构4、相关的资源产业部门发展政策5等角度分别对矿产资源业、能源（石油天然气、煤炭等）资源业、森林资源业、水资源业等领域进行了较多的研究，但是尚未从制度安排的角度来系统地研究资源产业政策体系以及资源产业的发展政策问题。从产业关联的角度来看，资源产业在整个产业结构体系中占有十分重要的地位，积极发展资源产业则是优化整个产业结构的重要途径。资源市场化的快速发展和资源稀缺程度的增加使我们有必要将资源产业政策视为重要的正式的资源经济制度形式并从制度安排的角度运用有关的产业经济政策理论6来探讨资源产业发展的政策体系问题，以通过完善的资源产业政策来促进我国资源产业的持续稳定发展。二、进行资源产业政策制度安排的理论依据笔者认为，资源产业政策是政府为了实现一定的经济、社会和环境目标而对资源产业活动进行干预或调控而制定的一系列有关资源发展政策的总和。作为重要的正式的资源经济制度形式，资源产业政策既是整个产业政策的重要组成部分，更是资源经济政策的重要内容。资源产业政策的实质就是针对资源产业活动中出现的经济资源配置的“市场失灵”问题而实行的政策性干预或调控，其目的是为了促进资源产业发展，以此促进资源经济、生态环境和社会的协调发展。进行资源产业政策的制度安排即制定资源产业政策，不仅具有客观必要性，而且有充分的理论依据。这种理论依据主要有五个：一是资源“市场失灵”论。日本著名的产业经济学家小宫隆太郎认为，“产业政策的中心课题，就是针对在资源分配方面出现的‘市场失灵’采取对策”7。这是因为，根据“市场失灵”理论的分析，垄断会造成“市场失灵”，公共物品的提供存在着“市场失灵”问题，经济活动的外部性也会造成“市场失灵”，信息不充分和不对称会导致“市场失灵”；而自然资源具有公共物品或准公共物品的特性，资源产业存在较明显的垄断特征，资源经济活动表现出较强的外部性特征（如对环境可能产生一些不利或有益的影响），资源市场信息既不充分也不对称。从资源“市场失灵”的角度来看，有关资源市场机制的这些缺陷的理论分析就成为政府制定和推行资源产业政策的理论依据。二是资源产业比较优势论。英国李嘉图的“静态比较成本理论”、德国李斯特的“动态比较成本理论”、美国弗农的“产品循环理论”、日本筱原三代平的“后发比较优势理论”，均从不同角度说明制定产业政策的必要性和紧迫性。根据这些理论所做的分析，就成为后进的发展中大国政府根据本国的资源禀赋特征来制定和推行资源产业政策以提高或增强资源产业竞争力的又一理论依据。三是产业结构转换理论。“配第——克拉克定理”、“霍夫曼定理”、“库兹涅茨增长理论”等学说从不同角度分析了经济增长和收入分配提高过程中的产业结构变化规律；日本产业经济学家赤松则提出了产业结构国际化的“雁行形态理论”，美国著名发展经济学家刘易斯提出了二元经济结构理论，赫希曼提出了产业“关联效应”、“昀有效次序”和不平衡发展理论，钱纳里提出了经济发展过程中的产业结构变化理论。这些理论从不同角度说明了产业政策对经济结构调整优化的积极意义。而根据这些理论所做的分析，就成为制定和推行资源产业政策以促进资源产业结构调整优化和资源经济发展的重要理论依据。四是可持续发展理论。自从联合国1980年3月5日提出“必须研究自然的、社会的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球持续发展”8以来，可持续发展逐渐成为世界各国经济社会发展战略的重大选择。事实上，“经济增长极限论”、新经济增长论等均成为新的经济发展理论的重要理论来源，并成为制定可持续发展战略和政策的理论基础。由于资源产业的发展直接涉及可持续发展的各个方面，而且资源以及资源产业、资源经济本身也面临着一个可持续发展的问题，因此，作为新的经济发展理论的可持续发展理论就成为制定和推行资源产业政策的新的理论依据。五是资源经济制度变迁与创新理论。新制度经济理论在资源经济领域研究中得到了大量的应用，并形成了资源经济制度变迁与创新理论。根据这些研究可以看出，资源产业政策是重要的正式的资源经济制度形式，积极制定和实施有效的资源产业政策就是一种强致型的资源经济制度变迁和创新，它有助于推动资源经济的持续稳定发展，因此资源经济制度变迁与创新理论成为制定和推行资源产业政策的又一个新的理论依据。三、实施有效的资源产业政策可能获得的现实效应根据资源产业政策的内涵、特点和理论依据，可以看出，认真制定和积极实施资源产业政策会在以下几个主要方面获得其政策效应：第一，发挥政府调节与引导的积极作用，有效弥补资源市场失灵。如政府通过推行资源产业组织政策和资源产业结构政策，可以限制资源垄断和促进有效竞争，治理资源开发利用过程中造成的生态环境污染、环境破坏和保持生态平衡。第二，促进资源产业的健康、合理发展。资源产业作为整个国民经济中的基础性产业，有可能成为经济“起飞”和高速发展中的“瓶颈”产业或需要优先发展的先行产业，而有些资源产业因需求较旺而可能超常规发展或过度发展，从而导致一些重要资源快速的过度消耗而损害可持续发展的基础，政府运用资源产业结构政策和资源产业发展政策可以推动资源产业结构优化，使各个资源产业均能获得健康、合理的协调发展和促进资源产业总体的可持续发展。第三，实现经济资源的优化配置。资源产业政策的根本任务和昀主要的作用就是尽可能地实现包括自然资源在内的全部经济资源的优化配置。因为资源产业的运行不仅会消耗大量的经济资源（劳动力、资本、技术、信息等生产要素），而且也要消耗大量的自然资源，因此，政府推行正确的资源产业结构政策，可以减少或避免资源的闲置和浪费；推行合理的资源产业组织政策，可以提高资源企业使用资源的效率，改善资源市场结构和提高资源市场绩效，从而促进经济资源的优化配置。第四，增强本国资源产业的国际竞争力。随着经济全球化、一体化的发展，资源市场的国际化趋势日益加快，各国资源产业的发展均已处在一个国际竞争不断加剧的环境之中，政府制定和推行资源产业发展政策，有助于发挥本国资源的比较优势、提高资源企业的生产力水平、资源技术创新能力和在国际资源市场的开拓能力，引导和鼓励国内外资本向资源产业投资，从而有效地增强本国资源产业的国际竞争力。当然，资源产业政策的现实作用并非都能充分地发挥出来。因为资源产业政策自身也存在着一些局限性，如它并不能对任何资源产业都具有同等的作用，它的实施既需要一定的前提条件也需要一定的成本和代价；它在实施过程中因受到各种内生变量和外生变量的影响而可能部分失灵或完全失效，因此，资源产业政策的作用不是万能的，也存在着“政策失灵”的情况。这说明要充分发挥资源产业政策的现实作用，政府必须综合采取多种政策措施，包括财政措施、金融措施、贸易措施、政府采购措施、国有化或民营化措施、法律措施、行政组织措施等。建立在资源市场机制基础之上的多种政策措施的有效配合运用，则是实现资源产业政策目标、促进资源产业高效发展的昀切实可行的途径。四、制度安排下的资源产业政策体系的组成从制度安排的角度来考虑就会发现，资源产业政策涉及资源产业活动的各个方面，存在各种不同的类型，并且由多种多样的有关资源产业的政策构成一个有机体系。笔者按照政策内容（政策对象、目标、措施和手段、实施机制、步骤和方式等）的不同，将资源产业政策分为资源产业结构政策、资源产业组织政策、资源产业发展政策三大类型，且每一类资源产业政策又分别包括多种不同的具体政策。这些资源产业政策共同构成了资源产业政策体系，其基本结构如图1所示。主导资源产业选择政策资源产业结构政策弱小资源产业扶持政策衰退资源产业调整政策反资源垄断政策资源产业组织政策直接规制政策资源产业政策中小资源企业政策资源产业技术政策资源产业布局政策资源产业发展政策资源产业贸易政策资源产业融资政策资源产业可持续发展政策图1资源产业政策体系制定资源产业政策具有客观必要性，这种客观必要性决定了资源产业政策应该具有如下制度性特点：第一，弥补资源市场功能缺陷。资源市场自由竞争能有效地提高资源开发利用效率，但也会存在明显的“市场失灵”。资源产业政策的核心功能在于弥补资源市场的不足，而不是排斥或取代资源市场功能。也就是维护资源企业的经营自主权和重视发挥或昀有效地保障资源市场功能。第二，指导和协调资源产业发展。资源产业政策作为旨在促进和加快资源产业发展的政策，一方面给资源企业指明资源产业发展变化的趋势，便于资源企业的投资选择；另一方面还应协调资源产业与其他产业之间、资源产业内部各产业部门、资源产业内部各类资源企业之间复杂的经济技术关系，或者使政府的财政、金融、贸易、法律等部门根据资源产业政策要求，正确使用各种经济、法律或行政手段调节不同产业和企业的经济关系，以保证资源产业政策目标的有效实现。第三，具有阶段性和动态性。资源产业政策具有鲜明的导向特征，其政策目标和手段反映了社会经济发展（如工业化进程）对资源经济的要求。由于社会经济呈现出由低水平逐步向高水平发展的有阶段性变动，资源产业结构也呈现出不断优化升级的有序变动，因此，相应的资源产业政策也必然具有阶段性和动态性的特征，即资源产业政策的内容会发生变化、政策目标会越来越高、政策手段会不断调整更新和趋于完善。第四，具有国别民族性。虽然资源产业发展规律是各国在制定和实施有关资源产业发展的各项政策和法律时必须遵守的，但是，各国的资源产业政策均旨在力图维护自己的民族利益，并与本国的具体国情（如资源禀赋、经济发展状况、消费模式等）相适应。可以说，资源产业政策是维护国家（民族）资源经济利益的重要工具，具有各国民族的独特性。五、制度安排与设计视角的资源产业政策从资源产业政策体系来看，资源产业政策应该主要包括资源产业结构政策、资源产业组织政策、资源产业发展政策三大类型。不仅每一类资源产业政策分别包括多种不同的具体政策内容，而且具有不同的政策特征和作用。以下主要从制度安排与设计的角度来具体分析每一类资源产业政策分别应该包括的基本政策内容。1.资源产业结构政策的制度安排与设计⑴资源产业结构政策的制度特征与制度作用资源产业结构政策是政府根据本国资源产业结构变化趋势，为了推进资源产业结构优化而制定的一种资源产