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1制度設計與代理人問題研究--政府委託研究案為例第壹章緒論第一節研究動機及目的面對全球化的浪潮及處於知識經濟的時代，無論個人或團體在各類活動中，均應隨時創造知識與運用知識，以「掌握知識的能力」創造優勢的競爭力，如同科技產業界以「創造知識」來定義競爭力的強弱一樣；資訊科技時代的瞬息萬變，知識已較土地、勞力、資金等傳統資源更具競爭力，而成為可管理與未來社會發展的主要支配資產。「研究發展」即是一種創造知識的活動；行政院國家科學委員會「全國科技動態調查」中對於「研究發展」的定義是：指以系統方法為依據，所作的創造性工作，其目的在增進人類、文化與社會方面的知識，以及利用此等知識累積而產生的新應用。若依性質區分，可分為基礎研究、應用研究、技術發展等三大類。臺北市政府即針對當前市政服務需求質、量的變化與多樣化，為促進市政建設現代化及加強理論與學術結合，訂有「臺北市政府委託研究暨規劃作業要點」乙種，冀委託學術機構、法人團體或個人，從事有關市政建設之專題研究、評估、調查及規劃，並以最適當的經費、選擇最合適的研究團隊，結合學術理論與實務經驗以創造知識，在此一制度設計之下，其最終目的即在用以解決公共事務的需求、提昇市政建設現代化及符合國內社經發展，及創造高附價值的政府。基於上述目的，市政建設專題委託研究案，自民國六十四年度起至九十一年度止共計辦理完成三二六輯，從八十七年度至九十一年的委託研究經費統計顯示在穩定中均保有一定之數額及比率（如表1-1-1），而研究建議事項之採行（已採行、部分採行、即將採行）比例亦占七成以上，顯現市政建設專題委託研究在臺北市政府諸多市政建設業務當中，其重要性不容忽視。基於此一重要性，為精益2求精、好上加好、從Ａ到Ａ＋，本文擬從委託研究案行之多年的制度設計中，探討制度設計對於委託研究過程、研究品質及研究成果間之相互影響，其次探討制度設計與代理人問題，透過何種制度設計，才能覓得真正合適之研究主持人，且其研究成果與提昇行政決策的品質關聯性如何？另一方面，檢視現行之執行方式與管理機制，是否足以監督、控管整個研究過程、避免產生「逆向選擇」與「道德危機」？此乃是本文研究目的。政府再造，除了師法私部門企業之精神提高競爭力外，最有效能的政府應是指能提供人民較好的生活，摒除過去大有為政府操槳的角色，而代之以領航或服務的精神，提供多樣化服務、鼓勵競爭；市政建設委託研究既是一個創造知識的活動，亦是組織中的智慧資本，設計一個有效率的制度，除了能覓得最佳代理人外，亦可讓知識創造之後永續保有、應用、共享、傳播與有效管理，此乃是本文研究的動機。表1-1-1近五年度市政建設專題委託研究預算統計表單位：新臺幣元年度87年度88年度88年下半年及89年度（18個月）90年度91年度研考會總預算數78,773,57983,867,000162,380,73191,443,11299,928,506委託研究預算數4,500,0004,500,00014,000,0005,300,0006,000,000委託研究實際執行數4,500,0004,500,00015,450,0005,183,0005,786,000執行數與總預算數之比率5.7％5.4％9.5％5.7％5.8％委託研究執行案數86181012註：88年下半年及89年度係為一年半之預算數。資料來源：臺北市政府研究發展考核委員會預算書；作者整理。3第二節研究問題與研究假設一、研究問題依據研究目的，本研究主要探討以下問題：（一）分析現行市政建設專題委託研究案作業機制？（二）分析市政建設專題委託研究議題是否符合國內社經發展需求？（三）二階段匿名審查除了符合公平、公正、公開的原則，是否可避免逆向選擇？（四）非專業背景的研究主持人接受委託，是否會產生道德危機？（五）針對研究計畫書做二階段的匿名審查與找到合適之研究計畫主持人關係為何？（六）透過期初、期中與期末等三次座談（審查）會的方式，與提昇研究品質的關係為何？二、研究假設為回答上列之問題，本研究提出下列研究假設：（一）市政建設專題委託研究案計畫書二階段匿名審查之制度設計有助於覓得合適的研究計畫主持人，並可避免逆向選擇。（二）針對研究計畫主持人先行專業背景審查，可以避免產生道德危機問題。（三）參與審查座談會時，意見能充分表達，有助於增進結案報告內容之具體詳實及建議事項之具體可行。（四）審查座談會邀請合適的學者專家參與討論，可幫助研究團隊提出具體詳實及具體可行的報告內容與建議事項。（五）透過期初、期中及期末等三次的審查會議可提昇研究品質。4第三節研究範圍及限制一、研究範圍本文係以政府委託研究案為例；並且將政府委託研究案限制為臺北市市政建設專題委託研究案為研究對象。由於市政建設專題委託研究案，係以宏觀之「市政建設」角度擬定研究議題，有別於市府其他局、處委託研究案之單一主題（例如有關交通問題由交通局委託、環保問題由環境保護局委託等等…），因此，由市政建設的角度觀之，市政建設專題委託研究案對市政決策品質較具有全盤意義，且各項研究議題及所提出之建議事項，不但與各局、處具有關聯性，且具較高之政策效益及決策參考依據，是以本研究之研究範圍界定於臺北市政府研究發展考核委員會辦理之「市政建設專題委託研究案」，並以參與座談（審查）會之府外學者專家及府內各相關局、處代表參與討論之同仁為深度訪談及問卷調查對象，以其對市政建設專題委託研究案之制度設計與代理人（研究案主持人）的意見及看法做為研究分析範圍。二、研究限制一、本研究以政府（臺北市政府）委託研究案為例，其他層級政府或臺北市政府其他局、處之委託研究案不列入研究範圍，因此，不同之政府層級或不同之業務形態，本文所探討之制度設計與代理人問題研究，將無法明確推論得知或適用。二、不同之政府層級及機關首長，皆有不同之政治使命與決策依據，本文不探討政治層面之決策過程，僅從制度設計變革中探討與代理人之問題，並從中了解政策研究與應用間存在之差距。三、本研究以質的研究輔以問卷調查；質的研究係訪問國內各大學相關系（所）曾參與臺北市政府市政建設專題委託研究個案之期初、期中、期末座談（審查）會的教授或有關學術研究團體之專家；問卷調查則係以臺北市政府內各5相關機關，曾代表參與臺北市政府市政建設專題委託研究案之期初、期中、期末座談（審查）會的相關同仁為對象；兩者皆採立意抽樣，其業務調動或時間距離等，不可避免的會受其代表性與本身認知之影響。6第四節研究方法依據本研究的目的，將採次級資料分析法、訪談法、問卷法及參與式研究，期以質化與量化的研究方法相輔相成、互為佐證，以期得到周延完整的分析資料，並提出具體的結論與建議。一、次級資料分析法由於市政建設專題委託研究案已辦理多年，本研究首先廣泛收集委託研究案歷年的檔案資料，進一步整理、分析及歸納，從中獲得實務運作方面的資料，期以推演初步結綸。二、訪談法針對市政建設專題委託研究案的執行與管理機制，深度訪談參與座談（審查）會之各大學教授及有關學術研究單位機構之專家以及臺北市政府法規委員會中級主管，蒐集並彙整其對於委託研究案的制度設計與代理人問題之意見及看法，並從訪談中理出具體結論及提出建設性意見和建議。三、問卷法由於市政建設專題委託研究案均以市政建設之宏觀角度擬定各項研究議題或方向，各案所召開之座談（審查）會，除邀請府外學者專家參與審查外，並邀請市政府各相關局、處同仁與會討論，樣本包含與該項委託研究議題有關之業務承辦人或該局、處承辦研考業務之研考人員；本研究以九十一年度參與討論之同仁為立意抽樣範圍，以問卷方式，將委託研究案之作業流程、管理考核機制、對其業務改進成效等制度設計與代理人問題，以問題選項，探討其對於委託研究案的看法及意見，以發掘、釐清或檢視、分析各項問題，據以研擬或配合改進管理機制、提昇研究品質、落實學術理論與實務7運作相結合。四、參與式研究法藉由參與市政建設專題委託研究案的業務推動、作業過程以及辦理各次的座談（審查）會中，了解制度設計在實務運作過程中與代理人（委託研究計畫主持人）之互動情形，以佐證對照訪談法及問卷法所獲得的資料。8第五節研究架構與章節安排一、研究架構：本研究分為六階段：研究動機與問題界定、相關文獻資料蒐集、研究課題與研究假設的提出、深度訪談及問卷調查結果分析評估、撰寫初稿、檢討與修正、完稿等（如圖一）。圖一：制度設計與代理人問題研究--政府委託研究案為例研究架構圖撰寫初稿訪談及問卷結果分析評估臺北市政府各相關局、處參與審查（座談）會之人員出席座談（審查）會擔任審查委員之學者專家問卷期訪談研究課題與研究假設的提出檢討與修正完稿現況分析及相關文獻資料蒐集研究動機與問題界定參與修正委託研究案相關條文之中級主管9二、章節安排：本文第一章為緒論，介紹研究動機及目的、研究問題與研究假設、研究範圍及限制、研究方法、研究架構與節安排，第二章係理論基礎及文獻探討，如制度設計與代理人問題、政府業務委外經營、研究發展與知識管理，第三章則係檢視現行政府委託研究案作業機制現況分析，及其他相關規定，第四章為本文的研究設計，包括問卷調查、深度訪談等，第五章為研究結果與分析、第六章為研究結論與建議，最後是附錄及參考文獻。10第貳章理論基礎與文獻探討第一節制度設計與代理人問題一、制度制度（institution），一般認為是影響著個人與團體間互動的因素，更被視為是重要關鍵變數，人們為了彼此間的互動所設計的規則或限制，藉影響個人所能獲得的資訊與面臨的誘因，來影響個人的行動決策與彼此的交往（徐仁輝1990），制度設計約束著個人在不同環境下處理相同問題的方法，以求得最佳的效率。學者North認為制度是人類設計的限制，用來影響人類的互動行為，而Williamson是以管理結構（governancestructure）來定義制度，Ostrom則視規則（rules）為制度；對學者間不同的看法，徐仁輝（1990）則歸納為以下二方面：一是行為方面，他認為「制度是持久性的行為規範所合成，為的是滿足集體之目的」，二是規則方面，以「制度是社會或組織的規則，藉以幫助人們在與其他人交往時建立穩定的預期，方便人們的合作」，亦就是對於個人在與他人交往時產生的遊戲規則與限制，依此定義，在政府部門，制度可以說包括正式制度（formalinstitutions）的憲法、法律、命令、組織規則、規章、要點及合約等等，以及非正式制度（informalinstitutions）的組織的氣候、價值觀念等在機關與公務員間或對與之往來之個人或團體間的行為規範與影響力。二、交易成本與制度設計交易成本可以視為一系列的「制度成本」，包括搜尋與資訊成本、談判與決策成本、策略與執行成本、制度結構變化的成本等，簡言之，一切不直接發生於物質生產過程中的成本（Coase,&Ronald,1988;張五常，2000），11均可稱之為交易成本；交易成本理論和委託與代理人理論已被廣泛用於公共政策與規劃上，所謂交易成本主要係指簽訂與執行契約之成本，由於所有交易的狀況皆涉及不確定性、人們決策能力的限制、以及完全資訊取得的不易，是故，交易成本是昂貴的。如何讓交易成本最少，正是達成效率的關鍵，交易成本理論假設制度是為了降低交易成本所設計，是故，制度的改變與演進亦反應了交易成本的特性以及減少交易成本的方法（徐仁輝,1990）。此外，交易成本亦是為了確保交易順利進行時，交易的兩造（買方與賣方）所需負擔與生產本質無直接關係的各種成本，例如在交易進行中所需的資訊蒐集分析、議價過程、合約協議監督等所需付出的時間、金錢、人力、物力與風險等，都包含在交易成本裡面，假使交易成本不存在的話，組織就不會存在，因為交易成本不會是零，並且組織會透過市場交易的契約來降低交易成本（林水波,1993）。交易成本為何會存在？這是因為人類會以詐術來尋求自利動機的投機主義，所以會有交易成本的存在（Williamson,1985），解決這個問題的方法則是以規則為基礎的契約，然而契約並不能完全防止投機主義，而各種交易又會受到不同的限制產生不同的交易成本；例如因無法預測或控制而產生的不確定性、契約限制選擇空間而產生的小眾團體的協商、資訊不完全