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北京市社会保障制度的现状与发展趋势报告中国社科院社会政策研究中心唐钧研究员2004年10月13日摘要这是一个受政府机构委托所做的研究报告，研究中的最大发现是：在社会保障方面，政府机构的自我评价和普通老百姓的评价有相当大的出入。要说明的是，上述两个方面的评价并没有故意夸耀或贬损的意思。事实上，这是因为两个方面在进行评价时的标准是不一样的，前者以既定的政策框架，后者却以自身的需求。那么，社会保障的未来走向应该以哪个标准为准呢？这两个标准是否能够统一起来呢？这就是这项研究给我们留下的思考题。就现行社会保障制度而言，在全国31个省、自治区、直辖市中，北京市无疑是发展最好的行政区域之一。本研究的目标是对北京市社会保障制度的发展进程和未来趋势进行描述和分析；同时，也对制度的现状进行相对客观的评估。一．北京市社会保障制度的发展进程与现状对于北京市社会保障制度的发展进程与现状，我们将分两个层次来进行讨论：其一，制度层面上的客观现状。我们主要根据北京市劳动与社会保障局（1998年以前称北京市劳动局）每年发布的《北京市劳动与社会保障事业发展报告》（1998年以前称《北京市劳动事业发展报告》）为依据来进行评述。其二，作为社会保障制度服务对象的普通市民的主观感受。我们主要根据研究机构的研究报告和新闻媒体的相关报道来进行分析。㈠．北京市社会保障制度的改革进程与现状自上个世纪90年代中期以来，在中国社会保障制度改革的大潮中，北京市紧跟国务院的统一部署，充分发挥了北京市资源、财力上的优势，维护了首都的社会安定，在养老、医疗、失业、工伤等社会保险领域以及最低生活保障制度方面都作取得了出色的成就。1．养老保险自上个世纪90年代中期以来，北京市的城镇职工养老保险制度的发展可以分为两个阶段：第一阶段，1994—1997年，主要致力于推行养老保险的社会统筹，并准备向社会统筹与个人账户的方向转换；第二阶段，1998年至今，主要是推行和发展社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本社会养老保险制度。第一阶段，是为养老保险制度的新一轮改革作准备的阶段，主要的目标是要分两步走以完成两个不同层面的制度上的转变：第一步是使原来由企业运作的职工退休制度向社会统筹的养老保险制度转变；第二步是使社会统筹的制度向社会统筹与个人账户相结合的现行制度转变。1994年，北京市开始全面推行新的养老金计发办法。退休费用社会统筹范围进一步扩大，当年已经覆盖到9000多个企业，277万名职工，其中包括退休人员72万人。保证离退休人员的基本生活。同时，建立了企业离退休人员基本养老金正常调整机制，使离退休人员的工资水平随着整个社会工资水平的上升而得到调整，以分享社会、经济发展的成果。在部分企业实行了补充养老保险制度，增强了企业的凝聚力。为方便广大离退休人员，减轻企业负担北京市开始推行退休费社会化发放，当年已有25万名退休人员的退休工资由银行代发。1995年，国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。据此，1996年北京市发布了《北京市人民政府1号令》，这预示着养老保险制度改革迈出了第二步，养老保险社会统筹与个人帐户相结合的新机制开始全面运行。当年，北京市已建立起近200万人的养老保险个人帐户数据库，在18个区县形成了局域网。同时，进一步统一了缴费比例，均衡了企业负担。完善了基本养老金计发办法，提高了养老保险待遇水平。[1]1997年，中共中央和国务院为社会保险制度改革召开了一系列会议，颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。北京市的养老保险制度改革也进入了一个新的阶段。1998年，按照“三统一、一加强”的原则，养老保险工作进一步完善：统一了企业和职工缴纳基本养老保险费的比例和基数，统一建立了11%规模的个人帐户，统一了基本养老金的计发办法；加强养老保险基金管理，把基本养老保险基金纳入财政专户。同年，养老保险行业统筹移交地方管理如期实现。按期完成了中央所属11个行业、15个系统67万名在职职工和离退休人员基本养老保险统筹移交地方管理的工作，为加强养老保险统一管理奠定了基础。同时，中央政府“确保企业离退休人员养老金按时足额发放”的决心，使养老金发放工作得到明显改进：建立了离退休金发放的统计月报制度，公布了举报电话，开展了离退休金发放情况的大检查。从1999年到2003年，现行养老保险制度日益趋于成熟，这表现：其一，“收支两条线”的制度设计发挥出良好的效应：2001年，在实行了养老保险基金从企业全额缴拨的同时，百分之百地实现了退休人员基本养老金的社会化发放。其二，养老保险范围不断扩大，2001年，中央及市属科研院所等转制单位纳入了企业养老保险体系，完善了外来务工人员养老保险政策和存档人员的参加养老保险的办法；2002年，对机关事业单位转制或流动到企业及中断缴费人员出台了衔接办法。表1：1998—2003年养老保险制度的发展状况年份参保人员（万人）离退休职工（万人）养老保险基金支出（亿元）社会化管理服务（万人）1998年359缺缺缺1999年379缺缺缺2000年392116缺缺2001年413124111122002年4231331321042003年449142148131资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·1998—2003》在农村，90年代初，由民政部门负责建立起农村社会养老保险制度，到1998年，北京市所属14个区县的243个乡镇34.5万农民参加了这项制度，积累养老保险基金近2亿元；1905人领取了养老保险金，支出养老保险金65万元，人均340元左右。[2]1998年，根据国务院的部署，这项业务从民政部门移交给劳动和社会保障部门，1999年实现了平稳过渡。2000年，参保的农民已经达到40万人，积累基金4亿元。以后两年中，参保的农民一直保持在40万人左右，而领取养老金的人和支出的金额逐年增加，2001年为440万元，2002年为450万元。2003年，参保人数有所下降，为33.7万人，基本上与1998年齐平，但支出的养老金金额却猛涨到2418万元。近年来，由于城市发展和建设的需要，北京市政府又出台了一些与失地农民相关的社会保障措施。2002年，出台了农转居人员参加社会保险试点办法。2003年，已经有4.8万余人纳入了农转居社会保险试点范围。从现状看，北京市养老保险制度的改革基本上达致了原先设定的目标，覆盖面逐渐扩大，资金筹措顺利，制度运作稳定，所以，从政府的立场来看，这项改革无疑是成功的。2．失业保险和下岗职工基本生活保障上个世纪90年代中期以来，北京市与国内其他城市不同的是，失业、下岗问题始终被限制在一个较小的范围内。从登记失业率看，从开始有记载的1996年较为含糊的1%以下，到1997年比较明确的0.73%，又下降到1999年的0.62%，再到2000年的75%，然后缓慢爬升到2003年的1.43%；从下岗职工的人数看：从1994年的4.7万人（当时成为厂内待业职工），最高峰时为2000年的10.8万，2001年开始实行失业保险与下岗职工基本生活保障并轨，到2002年年底已经全部出中心。因此，在这一方面，北京市面临的压力并不大。北京市失业保险制度改革在1994—1995年开始出现新的突破，覆盖面很快扩大到各种经济类型企业的所有城镇职工，到1998年，覆盖率已经达到94%，缴费率达到95%。1999年，北京市出台了《北京市失业保险规定》，调整了单位和个人缴费比例及失业保险待遇。由于实行失业保险与下岗职工基本生活保障并轨，失业保险的压力骤增，领取失业保险金的人数增加到将近13万人，比2000年增加了30%（3万人左右）。2002年和2003年，领取人数每年增加大约1万人。给付的保险金也从2001年的5.7亿元增加到2003年的7.1亿元。此外，失业保险基金的一部分还用于支付下岗职工生活费。在调整完善落实各项促进就业政策方面，失业保险基金还用于支付促进就业经费，仅2003年就支出2.5亿元，帮助将近18万失业人员实现了就业。在下岗工人基本生活保障方面，1998年以前采用的是“拨付借支”的办法，1994年为1002万元，到1997年这笔款项已达1801万元。1998年开始，国务院要求确保企业下岗职工基本生活费，市财政拨付资金8376万元，加上中央财政、区县财政及企业的配套资金，北京市用于再就业服务中心的经费总共达到1.47亿元。1999年和2000年，北京市的下岗职工达到峰值（将近11万人），当年筹集的3.2亿元保障资金采取了“三三制”：各级财政筹集0.9亿元，失业保险基金安排0.9亿元，企业自筹1.4亿元。1998—2000年三年共筹措基金9亿多元，保证百分之百的下岗职工领到了基本生活费。表2：1998—2003年北京市失业保险和下岗职工基本生活保障状况年份参保职工（万人）领失业保险人员（万人）失业保险金支出（亿元）下岗职工（万人）下岗职工生活费（亿元）1998年223缺缺5.71.51999年306缺缺9.34.82000年30610缺10.83.22001年304135.74.81.82002年30014缺1.5缺2003年307157.1缺缺资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·1998—2003》失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金的筹措在北京市也是比较顺利的，为保证企业富余职工下岗分流及后来的转制并轨提供了强有力的支持。在政府的政策视野中，这项制度的运作状况也是非常正常的。3．医疗保险上个世纪90年代中期以来，医疗保险制度的发展在北京市大致可以分为两个阶段，第一阶段是从1995年到1999年，主要是推行大病医疗费用的社会统筹。此前，北京市已经在局部范围内对这项改革进行了试点，为1995年全面推行做好了充分的准备。表3：1995—1999年实行大病统筹的情况年份参加大病统筹的单位（户）参加大病统筹的职工（万人）1995年68101751996年85001801997年102801881998年缺2211999年15465235资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·1995—1999》1999年是从大病医疗费用的社会统筹向城镇职工基本医疗保险制度进行制度转换的一年。是年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，北京市对本市中央和地方所属企业、事业、机关单位的职工和离退休人员433万人的工资收入情况、医药费支出情况及北京地区医药卫生资源情况进行了全面的调查测算，为制定北京市医疗保险制度改革方案和有关配套办法打下了基础。2000年，北京市出台了《北京市基本医疗保险规定》，准备建立个人帐户与社会统筹相结合的城镇职工基本医疗保险制度，同时在西城区、宣武区、海淀区近7万名职工和退休人员中进行了改革试点。从2001年4月1日开始，北京市医疗保险制度改革正式启动，原来已经实行大病统筹的企业和职工稳妥地实现了新老制度的转换。全市认定定点医疗机构889家、定点药店64家。企业建立补充医疗保险工作也有较快进展。2002年，北京市多层次的医疗保障体系初步形成，保障与约束机制的作用日益显现，操作运行逐步平稳，基金收支平衡。2003年，北京市进一步完善了医疗费用的合理分担机制，通过调整报销政策、建立补充医疗保险、社会医疗救助和清理拖欠职工医药费，较好地解决了参保人员医疗费用负担过重的问题。并建立特殊疾病患者支出台帐做到个人负担费用逐人追踪。对贫困群体的医疗社会救助也得到了进一步落实。清理企业拖欠职工医药费工作基本完成，累计清欠11亿元。表4：2000—2003年实行职工基本医疗保险的情况年份参加基本医疗保险职工（万人）参加补充医疗保险职工（万人）2000年7缺2001年2171482002年3533142003年436347资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·2000—2003》在农村，按照国务院部署，从2003年开始，北京市大兴区、通州区、顺义区、平谷区和怀柔县先后开始了建立新型农村合作医疗制度的试点。大兴区在三个乡镇进行试点，农民每年自掏30元，看病最高可报5万元。仅一个月，就有70％的农户参了保。到2003年7月，已