反公地悲剧与公立高校产权制度改革的相关性思考

反公地悲剧与公立高校产权制度改革的相关性思考黄志兵宁波大学教育学院，浙江宁波(315211)E-mail：[e-mail]摘要：本文从公共管理的视角对“反公地悲剧”理论以及如何避免“反公地悲剧”进行了探讨，并在此基础上，对当前中国公立高校产权制度改革面临的“反公地悲剧”现状作了分析，得出“反公地悲剧”对解决中国公立高校产权问题的几点思考。关键词：公地悲剧；反公地悲剧；产权中图分类号：G649.221.引言近年来，随着我国市场经济的不断发展与教育体制改革的逐步深入，我国高校尤其是公立高校在进一步发展过程中所面临的难题之多、矛盾之杂、困境之艰,也是空前独有的。正如邓小平所言,发展起来以后的问题不比不发展时少。对待发展中取得的成就,我们应该自信地总结;对待前进中的问题,我们更应该客观分析。在推进高等教育大众化过程中,公立高校体制改革必将是最重要的课题之一,而高校产权制度改革是我国公立高校体制改革的核心。但是，公立高校产权制度改革不能奢望通过一次制度设计或教育改革来一劳永逸地解决问题,因为社会是发展变化的。那么,在目前教育体制转型阶段,我们面临的主要挑战是什么,其成因在何处,又能做些什么呢?这是一个“横看成岭侧成峰、远近高低各不同”的见仁见智式的话题。本文认为,随着人们对教育这个“公共物品”的需求日益增长，教育管理中存在大量的“反公地悲剧”(thetragedyoftheanti-commons)，从而导致教育资源越来越稀缺，教育资源的稀缺越来越需要明晰教育产权。因此，我们认为有必要引入“反公地悲剧理论”对公立高校的教育产权改革制度进行分析。2．从“公地悲剧”到“反公地悲剧”的理论阐述公共选择理论认为，“根据物品在消费上是否具有排他性和竞争性可以把物品分成私人物品（privategoods）和公共物品(publicgoods)两大类。”[1]私人物品是由私人企业生产并通过市场交易实现的产品，其消费具有排他性和竞争性。公共物品是由公共部门生产、由社会成员免费使用的产品，其消费具有非排他性和非竞争性。在公共管理中，“公地悲剧”与“反公地悲剧”反映的是公共物品问题。“公地悲剧”（Thetragedyofthecommons）来源于1968年英国哈丁(Hardin)教授的《公地的悲剧》一文，哈丁在文中以英国的“公地”制度为背景,通过一个公共牧场无偿放牧的例子对“公地悲剧”进行了描述：在一片由封建主无偿提供给当地的牧民放牧的公共牧场上，由于每一个牧民为了获得更大的收益都尽可能增加自己的牛羊而导致牲畜数量无节制地增加，牧场最终因过度放牧而彻底毁灭。[2]也就是说，“公地”作为一项资源或财产，它有许多的拥有者，每一个拥有者都有使用权，却没有权利去阻止其他人使用，这样势必造成资源或财产的过度使用。例如，人类过度使用空气、水、海洋水产等看似免费的资源，必将导致资源的损害和配置的无效率，从而付出巨大的代价。与此同时,“公地悲剧”还激励人们去破坏，去毁灭资源。每个人都知道过度使用资源会产生不良后果，但由于这些“公地”的产权不明确，每一个拥有者都尽可能多地利用资源使自己利益最大化，最终结果只能是导致资源的过度使用直至衰竭。美国黑勒(Heller)教授于1998年在《反公地的悲剧：从马克思转向市场中的产权》一文中提出了“反公地悲剧”（Thetragedyoftheanti-commons）。黑勒认为，哈丁教授的“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的毁灭性代价，但他忽视了资源未被充分利用而导致闲置浪费的可能性。在公地内，存在着很多权利所有者。在自身利益最大化驱使下，每个产权主体都通过各种手段为他人使用设置障碍以达到自身占有获利的目的，最终的结果是每个人都拥有产权，但每个人都没有有效的使用权，导致资源的闲置和使用不足，造成浪费，这样就发生了“反公地悲剧”。[3]“反公地悲剧”产生的根本原因在于缺乏有效的制度约束机制，导致产权的支离破碎。3．避免“反公地悲剧”的方法探究如果发生了“反公地悲剧”，产权分散，资源配置就无法达到最优。这好比在大门上安装需要十几把钥匙同时使用才能打开的锁，而这些钥匙是由不同人来保管，当要打开房门时，这些管钥匙的人通常不能同时到齐，使得房子的使用效率极其低下。在公共管理实践中，要避免“反公地悲剧”，我们要花费大量的交易成本。科斯认为，交易成本包括发现相对价格的成本、谈判和签订合同的成本。他说：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行。”[4]由于存在交易成本，就必须要对“公地”的产权进行界定。要避免“反公地悲剧”，有如下几种方法：方法1：在“公地”的产权主体不改变的前提下，可以让所有产权主体之间进行多重谈判，对使用权进行分割。谈判过程本身是一个“签协议博弈”的过程，通过谈判，可以增进产权所有者之间的利益，这样会形成一个正和博弈。不进行谈判或者谈判不成功，那么谁都得不到有效使用权，得不到收益。假定有两个产权所有者A和B。A和B都有“谈判”和“不谈判”两种可选择策略，只有在双方都选择“谈判”的情况下才能够获得合作的利益各1单位，形成“正和博弈”；有一方或者两方“不谈判”，合作利益就不存在，双方的收益都是0，形成“零和博弈”。如表1所示：表1谈判博弈AB谈判不谈判谈判1，10，0不谈判0，00，0但是，所有参加谈判的博弈方还面临着一个谈判不成功而白白损失谈判费用的可能。对整个社会来说，谈判会产生巨大的交易成本，导致社会资源浪费，对产权所有者个体来说，谈判面临着损失风险。因此，谈判并不是解决“反公地悲剧”的最佳方法。方法2：在“公地”的产权主体不改变的前提下，某一产权主体通过寻租来获得一个完整的有效使用权。寻租是一种非生产性的活动，它往往和政府对经济活动的干预联系在一起的，据斯蒂格里茨的理解，寻租是“从政府那里获得其他特殊好处的行为”。[5]某一产权所有者在向拥有决策权和控制权的政府寻租时，如果能获得完整的使用权，那么每个参与寻租的产权所有者都可能会进行寻租活动，这样就会发生“两难”，如表2所示：表2寻租博弈支出过高获得使用权租金过分耗散寻租支出过低不能获得使用权租金耗散不足由此可见，对整个社会来说，寻租也会产生交易成本，导致社会资源浪费，对产权所有者个体来说，寻租同样也面临着损失风险。因此，寻租也不是解决“反公地悲剧”的最佳方法。方法3：由政府出面，整合产权，优化资源配置公共选择理论奠基人奥尔森(Olson)认为，只有当存在强制力量或“选择激励”时，即存在“市场扩展性政府”才可以保护与界定个人权利、保证合约得以公正有效地履行、杜绝任何形式的掠夺，激励人们从事创新生产，特别是“产权密集型”的生产活动。[6]也就是说，把支离破碎的产权进行产权整合，是避免“反公地悲剧”的另一种有效方法。具体来说，就是由政府出面，重新界定产权，整合产权，最终达到资源的优化配置。所谓资源的优化配置，“是指政府要将有限的资源使用在最有价值的地方。”[7]政府可以通过立法来构建一个以产权的重新界定、整合、使用以及交易为内容，以资源的优化配置为目标的体制，目前来说，这是避免“反公地悲剧”的有效方法。4．中国公立高校产权中面临的“反公地悲剧”现状分析“反公地悲剧”的本质特征是产权的支离破碎，也就是说，如果一种资源有许多排他性的产权时，那么就有发生“反公地悲剧”的可能。教育作为一种稀缺性资源，同样会发生“反公地悲剧”现象。就目前看来，中国公立高校仍没有真正建立起现代大学产权制度，未能摆脱“政校不分”的局面，中国公立高校产权改革面临着一系列问题。4.1对中国公立高校产权制度改革的认识不清。目前，虽然持有“公立高校越多越好”观点的人并不多，但中国公立高校产权改革中逐渐暴露出来的诸多问题，使相当部分人对中国公立高校产权改革的认识模糊不清。首先，人们易于把中国公立高校产权改革视同搞教育资源私有化，认为中国公立高校产权转变就是公有教育财产私有化。其次，人们对中国公立高校产权改革采取回避的态度，反对民办化的教育产权改革。此外，有人认为，中国公立高校产权改革，势必会引起公有教育资源流失，把中国公立高校产权流动与公有教育资源流失完全等同起来。由于产权的分散，使稀缺的教育资源产生闲置现象，从而引发“反公地悲剧”。4.2中国公立高校产权不清晰。现代大学制度的核心是教育产权清晰。但是，目前中国的公立高校改革并没有真正解决这个核心问题。产权不清晰的突出表现是出资人没有真正到位，对教育资源的管理方式仍是多头管理。首先，政府的公共管理职能范围过大，与出资人职能混淆不清。政府既要行使公共管理职能，又要行使出资人职能。其次，各级政府监管中国公立高校资源的职能实际上分散在若干部门，权利、义务和职责不统一，导致管人的和管事的去管财产，管财产的又去管人和管事。在这种情况下，出资人所应有的职能也不清晰。由于缺少有效行使出资人职责的行为主体和责任主体，造成职责不清，权责脱节，一些应由出资人履行的职责，例如，形成学校经营者的激励和约束机制等没有得到很好实施。由于多头管理，部分职责相互交叉，因此而造成了学校管理中存在着大量的不协调现象，造成大量的教育资源的浪费，从而导致“反公地悲剧”的发生。4.3盲目追求学校法人主体所有权化，导致公有教育资产的流失。现代大学制度改革核心是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度。在此背景下，一些中国公立高校资源以“合理”、“合法”手段被转移的现象也时有发生。中国公立高校产权改革过程中，盲目地追求法人所有权化，忽视了相关利益者对学校拥有的占用权——自然人产权。根据利益相关者理论，公立高校制度是公立高校利益相关者的“契约网”。中国公立高校就是利益相关者组成的社会机构。大学（本文指公立高校）有三类利益相关者：“教师、学生、出资者、政府等大学的权威利益相关者；校友、捐赠者和立法机构是潜在的利益相关者；市民、媒体、企业界、银行等是第三层利益相关者。”[8]公立高校的发展离不开这些利益相关者的支持和参与。因此，错误地把自然人产权奠定法人产权的历史关系，颠倒为法人产权可以取代自然人产权的现实关系，这不但解决不了中国公立高校产权虚置问题，反而加剧了中国公立高校教育资源的流失，如此下来，势必产生“反公地悲剧”。5．“反公地悲剧”对中国公立高校产权改革的启示与对策5.1澄清认识误区，以马克思产权理论为指导，坚决推行教育产权改革。首先，要明确产权清晰是建立现代大学制度的首要任务，深化中国公立高校产权制度改革不是搞私有化，而是现代大学管理的必由之路。中国公立高校运作效率低下、活力不足的根源在于产权虚置，只有将中国公立高校产权流动起来，理顺产权关系，才能将中国公立高校产权改革进行到底。其次，要意识到中国公立高校产权改革一定要以马克思产权理论为指导，而不能照搬科斯的私有产权理论，并在教育产权改革的实践中不断丰富马克思产权理论。5.2公正中国公立高校产权交易，加强监督管理，推动产权合理交易。现行的中国公立高校产权交易基本上以政府机制为主导，缺乏市场机制和志愿机制。中国公立高校产权交易可以分为市场交易、管理交易和限额交易三类。与之相对应，公立高校产权运行机制包括与之对应,教育产权运行机制包括市场机制、政府机制和志愿机制三种类型。强制机制对应的是不平等主体之间的交易,例如政府机制。平等主体之间的交易则一般采用自愿机制。自愿机制又包括两种情况:其一,自愿求公益的志愿机制;其二,自愿求私益的市场机制。[9]中国公立高校是教育产权政府机制下安排的一种大学制度。因而，现行的中国公立高校产权交易多采取计划或行政的手段，这种交易方式和市场交易一样存在交易成本。不仅如此，政府为主导的产权交易容易出现违规审批、侵害相关利益者的合法权益等违规行为，从而出现因中国公立高校产权改革个案程序的非公正