中国草原的现状和发展对策

1第一部分:可持续草地和家畜管理系统发言人:贾幼陵，中国农业部畜牧兽医局中国草原的现状和发展对策农业部总经济师贾幼陵（2003年11月23日）各位领导，各位专家，女士们，先生们，大家好！今天，由世界银行学院、世界银行东亚农村社会与经济发展局和甘肃省人民政府共同举办这次国际研讨会，就中国西部草地管理和畜牧业可持续发展问题进行研讨，互相学习，交流经验，共商对策。这次会议的召开，对加强中国西部地区草原保护与建设，促进畜牧业可持续发展，必将起到积极的促进作用。下面，我就中国草原的现状和发展对策谈几点看法。一、中国草原的现状中国是一个草原资源大国，天然草原面积近4亿公顷，约占国土总面积的40%，仅次于澳大利亚，居世界第二位。但人均占有草原只有0.33公顷，仅为世界平均水平的一半。草原是中国面积最大的绿色生态屏障，是牧民赖以生存的基本生产资料，也是我国少数民族的主要聚居区。加强草原保护与建设，对维护国家生态安全，促进牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，保持边疆安定和社会稳定，实现全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重要的意义。上世纪末，中国政府提出了实施西部大开发战略，并把生态建设放到了突出的位置。草原是我国西部地区的主要植被，占西部地区绿色植被总面积的79％。草原保护与建设是国家生态建设的重要内容，在实施西部大开发战略中具有重要的战略地位。然而，由于我国草原超载过牧的问题还很严重，乱采、乱挖、乱垦等破坏草原的现象时有发生，草原鼠虫害还未得到彻底的防治，造成草原退化不断加剧。目前，我国90％的天然草原都有不同程度的退化，每年还以200万公顷的速度扩展。草原生态环境的持续恶化，造成沙尘暴、水土流失等危害日益加剧，不仅制约着草原畜牧业的发展，影响农牧民收入的增加，而且直接威胁到国家生态安全，甚至影响到整个国民经济的可持续发展。加强草原保护与建设已经到了刻不容缓的地步。二、中国草原保护与建设取得的成就长期以来，各级草原工作者和广大农牧民在投入严重不足、基础十分薄弱的困难情况下，坚持不懈地开展着草原保护和建设工作，为改善草原生态环境付出了艰苦的努力。改革开放以来，特别是近几年，党中央、国务院对加强草原保护与建设采取了一系列重大战略措施。地方各级政府也把草原工作放到十分突出的位置。全国草原保护与建设工作取得了重大成就。（一）草原法制建设取得新突破《草原法》是规范草原保护和建设行为，打击草原违法活动的锐利武器。1985年，全国2人大常委会颁布了《草原法》。这部法律的实施，对加强草原的保护、建设和合理利用，维护和改善生态环境，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和市场经济的发展，原《草原法》已经不能适应新形势下草原保护管理的需要。为此，针对当前草原保护与建设工作面临的新形势和新情况，农业部积极配合国务院法制办和全国人大开展了《草原法》的修订工作。经过多年的努力，新《草原法》于2002年12月28日经全国人大常委会通过，并于今年3月1日开始施行。新《草原法》在认真总结原《草原法》实施17年来的经验，并借鉴国外立法先例的基础上，充分考虑目前我国畜牧业发展和草原生态保护与建设的实践，进一步建立和完善了更加适应市场经济发展和生态保护的法律制度，并在执法机构建设、草原建设投入和处罚力度等方面取得了重大突破。新《草原法》的出台，为全面推进依法治草进程提供了强有力的武器，对实现草原资源永续利用和畜牧业可持续发展具有十分重要的意义。（二）草原重大政策不断完善政策是加强草原保护与建设，促进牧区经济发展的重要保证。我国政府历来高度重视草原保护管理工作，制定了一系列方针政策，有利地促进边疆牧区的经济发展。针对草原在生态保护中的重要地位和草原不断退化的严峻现实，在总结各地实践经验的基础上，去年9月18日，国务院印发了《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发【2002】19号，以下简称国务院19号文件），提出了加强草原保护与建设的任务和目标，确立了基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等重大制度，制定了切实可行的工作措施。这个文件是建国以来第一个专门针对草原工作出台的政策性文件，也是指导今后草原保护与建设工作的纲领性文件，草原保护与建设工作已经被提到经济社会发展的突出位置，充分体现了党中央、国务院对草原工作的高度重视，标志着草原保护与建设工作从部门行为全面提升为政府行为。（三）草原承包责任制不断推进草原家庭承包制是我国在牧区的一项基本政策。党的十一届三中全会以来，为适应生产力发展的要求，牧区对畜牧业经营体制进行了一系列的改革和探索。在实行牲畜作价归户、户有户养的牲畜承包制的基础上，又先后实行了以家庭承包经营为主的多种形式的草原承包制，极大地调动了广大农牧民保护草原和发展畜牧业的积极性，收到了明显效果。近年来，各地为推进和完善草原承包责任制，制定了一系列办法和措施，如内蒙古、新疆、青海、四川、黑龙江等省区都出台了一系列有关草原承包的规定和制度。农业部也明确要求，要以草原建设项目为依托，全面推进草原承包责任制。目前，全国已承包草原面积30多亿亩，约占可利用草原面积的70％。其中，承包到户的草原占承包总面积的68％。草原家庭承包制的不断完善和深化，为全面加强草原保护与建设奠定了坚实的基础。（四）草原监督管理机构的法律地位得到确立草原监督管理机构是各级人民政府依法保护草原的主要力量。但是，长期以来，草原监督管理机构不健全，法律地位不明确，很不适应草原保护工作的实际需要，很多破坏草原的案件得不到及时查处，草原所有者和承包经营者的合法权益得不到有效的保护。新《草原法》对草原监理机构的地位和责任作出了明确规定，国务院19号文件也对加强草原监理工作提出了明确要求。今年4月，经中编办批准，农业部正式成立了草原监理中心，为正局级事业单位，编制40人。目前，农业部草原监理中心的筹建工作已经完成，各项工作已步入正轨。农业部草原监理中心的成立，是草原执法体系建设的重要突破，同时有效带动了地方草原监理机构和队伍的建设。3（五）草原保护与建设工作取得新进展2000年以来，国家先后启动了天然草原植被恢复、草原围栏、草种基地、退牧还草等草原建设项目和工程，建成人工草地1049万亩，围栏2500万亩，草种基地66.8万亩，项目区草原生态得到明显恢复，取得良好效果。在国家重点项目的带动下，各地加大投入力度，草原建设的规模和质量大幅度提高。到2002年，全国累计种草保留面积达2.9亿亩，草原围栏3.4亿亩。结合退牧还草试点工程的实施，内蒙古、新疆、陕西、宁夏、甘肃、河北等省区积极开展了禁牧休牧试点工作，目前禁牧休牧面积已经达到4.7亿亩，其中禁牧2.7亿亩，休牧2亿亩，禁牧休牧区草原植被得到了明显恢复，草原生态环境显著改善。近年来，农区和半农半牧区加快了种植业和畜牧业生产结构调整的步伐，种草养畜的发展迅猛，促进了农业综合效益和农牧民收入水平的提高。目前，全国农区和半农半牧区人工种草保留面积已达8000万亩。三、草原保护与建设工作的总体思路和工作重点本世纪头二十年，对中国来说，是一个必须紧紧抓住，并且可以有所作为的重要战略机遇期。随着国民经济，特别是农业和农村经济的发展，草原工作环境发生了重大变化，草原保护与建设工作面临着前所未有的良好机遇。根据当前我国草原保护与建设工作面临的新形势，当前和今后一段时间草原工作的总体思路是：以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以贯彻落实《草原法》和国务院19号文件精神为中心，以重大工程建设项目为突破口，以改善草原生态环境、增加农牧民收入、实现可持续发展为根本目标，依法管理、全面保护、重点建设，努力开创草原工作新局面。当前和今后一段时间，草原工作的重点是：（一）认真贯彻《草原法》和国务院19号文件精神学习、宣传和贯彻《草原法》，是当前草原工作的一项中心任务。一要积极开展草原法律法规的学习和宣传工作，增强广大干部和群众的法制观念，提高草原管理和执法人员依法行政和执法水平；二要加快制定《草原法》配套法规、规章和技术标准，增强法律的可操作性；三要认真总结《草原法》执行过程中的经验，及时发现问题，解决问题，切实把《草原法》的各项规定落到实处。国务院19号文件是全面指导草原工作的基本政策依据。各级政府要按照文件精神，把草原保护与建设作为政府工作的一项重要任务来抓，加大对草原的投入，研究制定鼓励政策，吸引社会资金，努力建立多元化的草原保护与建设投入机制；各级草原行政主管部门要充分把握有利形势，积极争取政府对草原工作更多的支持，并在深入调研的基础上，理清或调整草原工作思路，制定具体贯彻落实办法，并积极组织实施。（二）继续推进和完善草原家庭承包经营责任制草原家庭承包，既是广大牧民依法利用草原的一种权利，同时也是保护与建设草原的一种义务。首先，要充分认识到，只有承包到户，草原才有具体的责任主体，草原的保护与建设才有落脚点。目前，各地草原家庭承包经营责任制的落实进展很不平衡。北方牧区落实得相对较好，南方省区进展相对缓慢。全国还有30％的可利用草原没有承包，全面落实和完善草原家庭承包经营责任制的任务还很艰巨。今后，要把这项工作作为草原保护与建设的基础工作来抓。北方省区重点要进一步抓好承包到户，南方省区要在试点的基础上，不断推进草4原家庭承包经营责任制的落实。在落实草原承包制的同时，还要加强草原承包管理工作，规范草原承包合同，建立健全草原承包档案管理制度。（三）加快建立草原监理机构和队伍草原监督管理机构的法律地位在《草原法》中得到了确立，这项内容非常重要。我们要紧紧抓住机遇，加快草原监理机构和队伍建设步伐。已有草原监理机构的省区，要在现有基础上，进一步理顺体制，整顿和充实监理队伍。没有设立草原监理机构的省区，要根据工作需要尽快设立草原监理机构。要加强对草原监理人员的培训与考核，建立一支业务精、作风正、打得赢、靠得住的监理队伍。要积极改善草原执法工作条件，充实和完善办公、交通、通讯、办案等设施设备，不断增强执法手段。要加大各种破坏草原违法案件的查处力度，对严重破坏草原的大案、要案，要一查到底，决不姑息。（四）积极推行各项草原保护制度一是建立基本草原保护制度。各级草原部门要在草原资源调查、区划的基础上，积极开展基本草原的划定工作。基本草原划定后，要由当地政府予以公告，并设立保护标志。严格基本草原的征占用审批程序，对擅自改变基本草原用途的行为要严肃查处。二是推行草畜平衡制度。各地要积极开展载畜量的核定工作，强化草畜平衡管理，要与牧户签订草畜平衡责任书。同时还要积极采取措施，增加饲草料生产供应能力，加快畜种改良，优化畜群结构，加快出栏，提高生产效益。三是实行禁牧休牧制度。要加大宣传力度，使广大农牧民充分认识禁牧休牧与切身利益的关系，变被动为主动。各地草原部门要合理划定禁牧、休牧的范围和期限，并由政府予以公告。要加强对禁牧休牧工作的监督指导，对违反规定的要依法予以纠正，确保禁牧休牧工作的顺利进行。（五）认真抓好草原保护与建设项目的实施当前，国家实施的草原建设项目很多，投资力度不断加大，项目组织实施和管理工作任务很重。要按照《国债资金项目管理办法》、《草原保护建设项目管理办法》等规定，严格项目管理，明确省级政府对草原保护与建设工作负总责，层层建立目标责任制；要加强项目前期准备工作，重点搞好项目可行性研究报告的编制、论证和审核，进一步完善项目申报审批程序；项目下达后，各地要严格按照已经批准的项目可行性报告，制定实施方案，并严格执行；对完工的项目，及时检查验收；要加强资金管理，确保建设资金及时足额到位，最大限度地发挥资金的效益。（六）大力推进农区和半农半牧区草业发展实践证明，在农区和半农半牧区利用农田、农闲田种草，发展草业，是解决蛋白质饲料不足，促进农业结构调整，增加农牧民收入的有效途径。目前，农区种草发展势头很好，但“三元”种植结构在一些地方还没有真正确立；牛羊肉特别是牛奶的市场需求量很大，草食畜禽仍有很大发展潜力，农区种草养畜的前景十分广阔。各地要制定相关的扶持政策，加大投入力度，加快种植业和畜牧业内部结构调整，提高种植业和畜牧业的综合效益。（七）不断提高草原保护与建设工作科技含量加强草原保