司法审查制度

限权宪法下的司法审查制度——从“合众国诉尼克松”案件谈起周青风中国科学技术大学古继宝1972年美国水门事件1972年美国水门事件1972年6月17日，5名共和党员在华盛顿水门大厦民主党全国总部办公室进行窃听活动，被警方当场逮捕。审讯结果证明他们是为共和党争取总统连任委员会工作的。为不影响连任，当时美国总统尼克松施加压力下令掩盖事实。11月7日，尼克松在大选中获得了胜利从而连任。1973年3月，一名被告为了免于被判长期监禁，供认了有人施力，自己在审讯中作了伪证。迫于压力，尼克松不得不宣布司法部进行调查。调查结果向全国公布后，舆论一片哗然。，尼克松总统不得不在8月8日宣布辞职，成为美国历史上第一个被迫辞职的总统。1971年2月，为了防止有人泄漏白宫秘密，尼克松让助手巴特菲尔德在办公室安装了一套非常隐蔽的声控录音设备。知道这一秘密的只有4个人：尼克松、霍尔德曼、巴特菲尔德和罗丝·玛利·伍兹（尼克松的秘书）。但尼克松万万没想到，正是这套声控录音设备记录了他与高级助手霍尔德曼的一段密语，成了他参与“水门事件”的有力罪证。录音显示，在尼克松的指示下，白宫工作人员1972年潜进水门饭店民主党总部内安装窃听器，企图破坏总统大选的进程！司法审查制度美国费城会议在讨论第一部现代民主的宪法——1787年宪法的诞生时，立宪者认为，宪法不仅仅是一种政制构架，其真正意义在于它同时是“宪政”，即将成立的政府都要受到宪法的制约。宪法必须为政府提供手段，使之有效运行；但同时又必须清楚地划定政府权力，以维护个人自由。宪法的之上性是其最重要的品格。而在信守并实践这种宪政（有限政府、权力分立制衡和保有权力）的承诺的历史过程中，美国人越来越首肯司法审查权的作用。司法审查制度被认为是美国宪政的最独特的贡献。美国宪法并没有明文宣告联邦最高法院拥有解释宪法的权力。自1803年约翰·马歇尔大法官在一起个人要求个人权利的诉讼中成功地主张最高法院有权宣告一项国会法令违宪以来，随着时间的流逝，司法审查成了美国宪政制度的一项既定特征。最高法院被认定为宪政、联邦制度、分权和保障个人权利的监控者。两百多年以来，尽管作为政府第三个组成部分的司法机关，在其作为宪法的最后仲裁者以及作为政府行为合宪与否的最高监控者的合法性，不断遭到质疑和当权者的挑战，但却赢得了司法之上的斗争，使得法院成为捍卫宪法的最高的绝对权威的机构。一、从“合众国诉尼克松案”看司法审查权的运作及其评述选择合众国诉尼克松案来分析，是出于以下考虑：第一，司法审查制起自美国，美国对宪政制度的独特贡献是其司法审查学说及其实践活动的经验。根据这种学说，法院有权以国会及政府的行为与宪法相抵触为由而宣布其无效。这种权力的适用范围不仅包括联邦行政机关和国会，而且也包括各州政府的活动。的确，围绕美国联邦最高法院对于宪法的某些特定条款的解释及其达至这些解释的方法的争论，一直持续不断，诸议纷纷。但各国学者普遍认为，即使是这些争论对宪政制度的确立和运行也是大有裨益的。第二，“合众国诉尼克松”一案是最高法院针对“总统行政权”作出的一个判决。在该案中联邦最高法院成为总统行政特权、国会调查权和司法审查权争议的仲裁人，并且成功地把政治问题转化为法律问题。第三，该案对抗的直接对象是总统，作出不利于尼克松的判决的是被人素称的“尼克松法院”。由该案，可以看出司法审查正常运行的背景、基础及其权威的来源和建立。合众国诉尼克松案之简介[2]“合众国诉尼克松”所面对的是宪法对行政特权限制的问题。作为“水门事件”特别检查官所进行的一项调查结果，尼克松政府七名官员被指控妨碍司法，特别检查官为审判使用起见，要求白宫交出案件所涉录音带。尼克松总统拒绝按检查官的传票行事。他主张对那些要提交的材料，政府拥有绝对的行政权。这里所争议的是这样的冲突：一方面是合法行政特权和总统的自主权，另一方面是司法部门促进刑事审判而享有的权力。1974年7月24日，最高法院以8：0（大法官伦奎斯特当时因回避而缺席）作出一致裁定，总统主张的行政特权不是绝对的，录音带必须提交给特别检查官。在首席法官沃伦·伯格开始宣读意见书的当天，法院内挤满了律师、华盛顿的显贵以及一些公民。在法院对过街上，有两个人戴着尼克松和基辛格的面具，手持一面旗帜来回游行。旗帜上写着尼克松在3月22日所说的话：“我希望你们要阻碍这种事情的传播，就让他们（指在水门事件中惹祸的人）按第五修正案来答辩掩盖或别的方法来挽救我们的计划。”当首席法官以一种近乎冰冷的语调宣读判决的时候，法庭内的紧张气氛转换成令人兴奋的感觉。这是一个历史性的意见——最高法院的判决书说：司法机关有合法权力判定政府关于自己行政特权主张的是非，因为被要求的录音带直接与所进行的刑事案件有关，所以总统关于保密上的一般权力应服从在公平的刑事案件中法律的正当程序的基本要求。这一判决及随后交出的有关“水门事件”的录音带是导致尼克松总统（此时，尼克松已通过竞选取得连任）辞职的主要原因。《纽约时报》记者报道说：“尼克松为争取留任的战斗的失败，乃是尼克松法院裁决的结果。”“合众国诉尼克松”案所体现的司法审查活动的制衡作用在该案中，由于联邦最高法院的司法审查活动，确定了总统行政特权的合宪性，解决了行政权与刑事审判调查权之间的矛盾和冲突。最高法院通过其不受干扰的司法审查活动，使国家权力分配得以界定和平衡。“合众国诉尼克松”案所体现的司法审查活动的制衡作用•第一，“合众国诉尼克松”案再次讨论了司法审查权的最重要问题，即谁是宪法含义的裁决者。•第二，司法审查活动在V.Nixon所体现的制衡作用的第二层面意思是：联邦最高法院以一种缓慢平和的司法程序解决了“水门事件”这一政治危机，从而避免了政治动荡。第一，“合众国诉尼克松”案再次讨论了司法审查权的最重要问题，即谁是宪法含义的裁决者。宪政制度的实践说明了：宪法的解释应该是唯一的，只能由一个机构进行，那么该由谁来行使这一权力，立法部门？行政部门？还是司法部门？这个问题是1787年宪法及以后的修正案所没有明确规定的。尼克松认为，作为总统，他享有绝对的法院无权干涉的行政特权。根据宪法的“三权分立”原则，行政部门在所管辖的事务范围内应当是独立的，尤且在决策过程中，总统及其助手的谈话必须保密。显然，尼克松总统认为自己可以主张从宪法中引申出来的权利：他把解释宪法权归于总统了。1803年，由马歇尔大法官通过“马布里诉麦迪逊”案所确立的司法审查原则在这里遭到挑战。本案的焦点是：尼克松所主张的行政特权是否是绝对的？宪法的最重要的特点在于它的法律性（而这正是许多国家的宪法观所忽略的），马歇尔大法官就说过：“宪法不是道德说教，而应具有法律效力。”[3]这就决定了宪法的实施过程是一个司法过程。《美国百科全书》也是这样来定义宪法：“由司法机关来解释和执行的成文宪法。”因为只有作为执法机构的最高法院才能清楚法律中哪些是不明确的，是需要解释的。宪法的解释机构只能是最高法院是由宪法的特点和司法机关的特性所决定的在美国，从某种意义上说，国会、总统、最高法院都是执法机构，但它们又是相互制衡的。比如，最高法院经过司法审查，宣布一条法律违宪，但它是不能废止该法律，这是国会的权力。但有趣的是，国会不会也是不必去废止这条被宣布为违宪的法律，因为一旦最高法院宣布其违宪，则下级法院都不会去引用而实现它，这条法律就成为称之为nullandvoid（空洞）的东西。可见，当司法机关履行解决利益冲突的双方当事人之间的纠纷的职责时，只有它才能把握法律的真正含义，而当两个效力不等的法律文件相冲突时，使用高的法律文件是司法机关的活动规则，这使得法院适用与最高法——宪法相一致的法律文件成为理所当然的事情。司法机关适用宪法去判断法律文件的合宪性，就属于必需的程序了。但是，倘若由总统来宣布一条法律或一行为是否合宪的话，那又是怎样的情形呢？在“合众国诉尼克松”案件中，尼克松总统就试图由他来解释宪法中关于行政特权的规定。特别检查官贾沃斯基却说：“谁是解释宪法的仲裁人？……如果现任总统，也许不论哪个总统说宪法的含义就是他说什么就是什么，并且没有人甚至最高法院也不去告诉他不是这样的，那么这个国家的立宪政府形式就要处于严重的危险之中了。”[4]总统能不能将自己置于法律之上，这是“水门事件”发生之后，尼克松与整个权力制约机制抗争的焦点。也是美国历史上行政权试图凌驾宪法之上的一次宪法危机。这个宪法危机把美国人从面对一个抽象的理念，逼到一个实实在在的问题面前：如果总统成功地把握宪法解释大权，哪怕是一个民选的总统，也不能保证不走向危险的方向。从尼克松那里，美国人才真切地感觉到，建国之父们对于“权力是私欲和犯罪的酵母”这样的顾虑并非没有道理。尤且在美国，已拥有很大权力的总统，一旦再掌握了宪法含义的裁决权，则宪政体制的平衡作用就会被打破，那么专制就不再是一个古老的神话，也不再是遥远的他国里的故事了。同样，国会（代议机关）也不是宪法解释的合适机关。这取决于宪政制度之下的两个政治理念：对立法机关不抱绝对信任的政治理念，以及在多数决定原则下保护少数的政治理念。在共和政体中，立法机关由于是人民直接选举的，容易以人民自居，把自己当作其他部门的上司，其他部门要维持所指望的宪法规定的平衡，就会极其困难。此外，在民主制度下，立法机关代表的选举、法律的制定、国家秩序的创造，原则上采用多数者统治或者多数者决定，即以过半数的意志为全体的共同意志进行统治的方法。从这个意义上讲，民主政治又可以说是多数决定主义或多数决定政治。多数决定原则的重要性在于，通过这种方法，能够形成统一的共同的秩序，如果缺乏这样的社会秩序，一切自由、权利就不复存在。但是，在多数意志的背后潜藏着保证这种意志实现的具有强制性及优势地位的暴力。故此，常常忽略保护少数人利益。另一方面，多数意见因为在人数上多于少数意见，也就存在滥用权力的可能，多数意见又是以全体共同意志的名义作出，如果权力被滥用就更加难以制止。早在19世纪，美国哲学家约翰·卡尔霍恩[5]就在他的研究中就已关注这个问题。卡尔霍恩对多数人的专制展开攻击，他认为，多数选民施行暴政，象最不负责的政府那样恶劣地压迫弱小的少数，这是一个危险的结果。那么，当代议机关握有解释宪法法律的权力时，这种危险就没有任何可以挽救的可能。至少代议机关不足以担当起制约多数人暴政的责任。所以，汉密尔顿说：“如果立法机关本身即为自身权力的宪法裁决人，它的制定之法其他部门无权过问……这种设想实属牵强附会，不能在宪法中找到任何根据。不能设想宪法的原意会使人民代表以其意志取代选民的意志。”然后，他又给出一个解决方案：“远较以上看法更为合理的是：宪法出其他原因外，有意让法院成为人民与立法机关的中间机构，以督促后者在其权力范围内行事。”[6]他还进一步指出：“对立法权的这类限制实际上只能通过法院的中介来行使，法院的职责就是审查一切违背宪法原意的法案并宣布其无效。”[7]正是美国开国之父们的这些建国思想，使司法审查权在没有宪法明确授意的情况下成为权力制衡的一个重要砝码。当由司法机关行使司法审查权，司法机关可以摆脱其最弱地位（在立法权、行政权、司法权中，汉密尔顿曾指出：“大凡认真考虑权力分配方案者必可察觉在分权政府中，司法部门的任务性质决定了该部门对宪法授予的政治权利危害最寡，其干扰与危害能量最小。行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会武力。立法部门不仅掌握财权，而且握有制定公民权利义务准则之权力。与此相反，司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会的力量和财富，不能采取任何主动的行动。故此可以断言：司法部门既无强制又无意志，而只有判断：而且为实施其判断亦须借助于行政部门的力量。”[8]），从而保持司法独立和三权分立，方可与强大的立法部门、行政部门相抗衡。最高法院对“合众国诉尼克松”按所作出的判决，不仅维护了1803年所确立的联邦最高法院在阐释宪法方面享有最高权力的原则，而且进一步发展了该原则。美国学者由此详论该案时说：本案很可能成为共和国历史上扩张司法主权的最重要的案例。第二，司法审查活动在V.Nixon所体现的制