环卫及垃圾分类行业PPP应用

环卫及垃圾分类行业PPP应用沈星作者简介：沈星，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部研究员，现代研究院研究员。一、环卫及垃圾分类行业现状我国自2000年便已开始启动垃圾分类试点工作，至今已有17年。2000年6月，建设部选定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门和桂林8个城市作为垃圾分类收集的试点城市，开展垃圾分类收集的尝试和探索。10多年来，又有许多城市开展了不同形式的垃圾分类收集试点工作，但最终效果均不明显。例如在北京、杭州等早期试点城市，垃圾分类试点已经推行了17年，却未见明显实效。此外，在垃圾收集环节，我国大多数城市的垃圾仍然采取的是“混合收集”的模式；垃圾运输环节，仍然采用“混合运输”的模式；垃圾处理环节，也是基本采取“集中填满、集中焚烧”的模式。由此可见，我国在整个垃圾投放→收集→运输→处理整个垃圾处理产业链基本均未开展有效的分类工作。二、环卫及垃圾分类行业存在的问题（一）垃圾分类行业缺乏顶层设计我国目前尚未为垃圾分类单独立法，且各个城市垃圾分类的标准也不一，建设部仅于2003年颁布过《城市生活垃圾分类标志》。此外这些年以来垃圾分类相关法律规定也一直不完善，仅有的法律法规涉及到垃圾分类收集的内容皆为原则性的描述，缺乏可操作性。直到近两年相关政策法规才陆续颁布，但实施效果还有待进一步观察。（二）垃圾分类处理系统不健全长期以来由于垃圾分类回收系统建设不完善，导致我国城市垃圾回收清运效果不佳、资源循环利用率低、垃圾终端处置成分复杂处理难度大等问题。此外，我国大部分的中小城市仅有垃圾卫生填埋场或垃圾简易填埋场，很少有垃圾焚烧（发电）厂、垃圾综合处理厂（如堆肥厂）等，拥有物资回收利用设施的城市则更少，此状况也制约了垃圾分类工作的开展。（三）市场活力欠缺，投融资体制落后过去我国的垃圾分类工作完全由政府来推进，然而效果却并不好，10多年前12个城市试点就是前车之鉴。社会资本不仅有资金和技术设备，也能将好的运营管理经验运用在垃圾分类工作中。此外，第三方企业的介入还能有效的利用激励机制，提高市民分类垃圾的参与度。（四）居民垃圾分类意识薄弱我国目前垃圾分类一直停留在政府公益性工程的层面上，投入不小而收效甚微。虽然各地推行垃圾分类已经有很长时间，但广大居民的环保意识依然比较薄弱，垃圾分类知识匮乏，垃圾分类的动力和积极性都不高。三、环卫及垃圾分类行业PPP模式适用性分析（一）政策支持2016年6月，发改委和住建部就已经联合发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，提出到2020年，实施生活垃圾强制分类的重点城市，生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到35%以上。2016年12月，习近平主席主持召开了中央财经领导小组第十四次会议。主席提出要普遍推行垃圾分类制度，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号），提出鼓励社会资本参与垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式，通过公开招标引入专业化服务公司，承担垃圾分类收集、分类运输和分类处理服务，提高服务质量。2017年6月，国家机关事务管理局、住房城乡建设部、国家发展改革委等5部门联合印发《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》，要求党政机关等公共机构带头实施生活垃圾分类工作，逐步建立生活垃圾分类的常态化、长效化机制。此外，《通知》还提出积极筹措资金，加大垃圾分类设备设施建设的投入力度。引入专业化、社会化的服务公司承担垃圾的分类收集、运输和处理。时隔2月，随着纲领文件部署的任务落地，垃圾分类市场的大幕正式拉开。（二）行业适用性明显1、垃圾分类行业属准经营项目按照“污染者付费”原则，垃圾分类项目本身有部分使用者付费的经营收入。过去多年实践证明，垃圾分类完全靠政府，政府失灵；完全靠市场，市场失效。国外的经验表明，垃圾分类产业运作的最好方式就是PPP模式并进行特许经营，打造从垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理整个“产业链”模式，整个产业链才能赢利，垃圾分类才能可持续进行。2、垃圾分类工作不仅只是政府必须提供的“公共产品”民众多认为垃圾分类工作更多是政府部门的事，过度依赖政府的投入。实际上，生活垃圾减量和分类需要政府、企业、个人在明晰各自责任的前提下，共同努力，才能成功。从这个意义上讲，有效的生活垃圾减量和分类工作适合也最需要采取PPP模式。3、社会资本可在垃圾分类领域的多个方面与政府合作①对于前端的环卫市场来说，垃圾分类回收需要更多的垃圾采集以及转运设备，利好设备生产商；②垃圾分类回收对于垃圾中转站的设计，以及垃圾运输企业有更高的要求，利好环卫综合服务企业；③由于垃圾分类回收降低了垃圾分拣的成本，提高了可以获得的再生资源总量，将有利于固废处理下游的再生资源回收行业。（三）市场空间巨大我国从2000年开始推广垃圾分类制度，然而17年来践行者可谓硕果寥寥。但从近两年来的垃圾分类项目推动情况来看，未来的市场前景可谓不可限量。根据相关资料，依据最近三年来的项目中标结果来看，垃圾分类的近期（2020年底）市场空间约为160亿元/年，远期市场空间有望超600亿元/年。四、我国环卫及垃圾分类PPP应用的相关建议（一）地方政府1、健全垃圾分类法规政策，加强顶层设计积极推动地方政府出台垃圾分类地方性法规、规章，明确生活垃圾强制分类要求，依法推进生活垃圾强制分类。发挥中央投资引导带动作用，采取投资补助、贷款贴息等方式，支持相关城市建设生活垃圾分类收运处理设施，严格落实国家对资源综合利用的税收优惠政策。2、大力推进垃圾分类市场化改革，推广PPP模式鼓励采用政府与社会资本合作（PPP）模式，充分吸引社会力量参与生活垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极引导社会资本参与垃圾回收站点的建设，改进垃圾回收的基础设施，鼓励有条件、有意愿的企业参与垃圾资源的分类、回收、加工、利用，研究垃圾开发利用的新技术，变废为宝，使企业从回收垃圾资源得到合理的回报，从而形成以龙头企业带动千家万户参与生活垃圾分类、回收废旧资源的良好局面，打造一条完整的产业链条，实现规模效益。3、研究设立政府垃圾分类PPP引导基金地方财政可研究设立专项PPP引导基金，基金的作用可主要体现在以下两个方面：1）通过设立基金的形式引导社会资本投入到我国垃圾分类PPP领域；2）基金可在垃圾分类收运处理系统的建设运行经费不足时予以兜底，确保实施强制分类的各类垃圾得到有效处理。4、完善垃圾处理收费制度按照“污染者付费”原则，完善垃圾处理收费制度，探索按垃圾产生量、指定垃圾袋等计量化、差别化收费等方式促进垃圾分类工作的开展，此举也可为PPP模式中社会资本方的回报来源提供基础。（二）社会资本1、在垃圾分类产业链的多个方面与政府进行合作《生活垃圾分类制度实施方案》鼓励社会资本参与垃圾分类收集、分类运输和分类处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式，通过公开招标引入专业化服务公司，承担垃圾分类收集、分类运输和分类处理服务，提高服务质量。因此社会资本在垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理整个产业链都可通过PPP模式与政府进行合作。相关设备生产商、环卫综合服务企业及再生资源回收行业都将有参与机会。2、以互联网为载体，探索垃圾分类激励机制和信用机制第三方企业可加快城市智慧环卫系统研发和建设，通过“互联网+”等模式促进垃圾分类回收系统线上平台与线下物流实体相结合。逐步将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系。此外，鼓励地方政府与再生资源回收利用企业、环保公益机构等合作，建立针对居民的垃圾分类奖励机制，通过建立居民“绿色账户”、“环保档案”等方式在激励机制和个人信用机制方面进行探索。