中国的新城镇化进程与行政区划调整

第6卷第1期中国城市研究（电子期刊）Vol.6No.12011年1月E-JOURNALOFCHINAURBANSTUDIESJan,2011中国的新城镇化进程与行政区划调整邱娟，汪明峰(华东师范大学中国现代城市研究中心，上海200062)摘要：21世纪是城市的世纪，这已经成为国际社会的共识。随着国内经济的快速发展，我国城镇化显现出新的特点。本文首先梳理了我国城镇化进程中显现的新特点；其次，剖析了各区域行政区划调整对城镇化的影响；最后，根据我国的经济社会发展状况和城镇化的发展趋势，提出了提高我国城镇化水平的一系列对策。关键词：新城镇化；行政区划；特点；对策中图分类号：F291.1文献标识码：A1新城镇化的特点2005年10月11日，党的十六届五中全会提出要“促进城镇化健康发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力”，并将其载入了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》，立即引起了各级政府、经济学界、社会学界的高度重视。2008年10月12日，在党的十七届三中全会上，又提出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中提到要“加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展”，这一切表明城镇化实际上已成为我国现今和今后更长时期经济社会发展的战略重点。21世纪，我国的城镇化已进入了快速发展时期，与上个世纪相比，呈现出新的特点。 1.1   城镇化进程明显加快 回顾一下上个世纪城镇化的发展历程（图1），80年代城镇化水平年均增加0.89个百分点，90年代为0.79个百分点[1]。步入新世纪，我国城镇人口的比重由2000年的36.09%增至2009年的46.59%。9年间增加了10.5个百分点，平均每年增加近1.2个百分点。从这些可以看出我国的城镇化已进入一个新的较快发展时期，截止2009年底，我国城镇人口已达6.22亿人。城镇化使大量的农民转变身份，成为城市居民，这样有利于稳定地扩大内需，极大地促进经济增长。  收稿日期:2010-12-01基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（08JJD840197）作者简介：邱娟（1987-），女，山东兖州人，华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生。8邱娟,汪明峰6卷       图1建国以来我国城镇化进程1.2   城镇化水平与当前经济发展水平基本适应，但存在滞后的趋势 钱纳里通过建立多国模型，对100多个国家进行实证检验，提出城镇化率与经济发展水平之间关系的一般规律：世界各国城镇化水平与经济发展水平之间存在对数相关的关系。即城镇化水平随国民生产总值的增长而提高，但提高的速度又随人均国民生产总值的增加而变缓[1]（如图2）。将2000‐2008年中国的城镇化水平和换算过的人均GNP标注在图2中，可以发现：2000‐2005年，我国城镇化水平与钱纳里的“标准模式”基本上相适应；2005‐2008年，我国城镇化水平与钱纳里的“标准模式”的差距逐渐拉大；到了2008年，我国人均GNP已达3350美元，城镇化水平达45.68%，与钱纳里的“标准模式”相比，城镇化水平约低10个百分点。如果综合考虑物价等因素，这个绝对差距可能会小些，但仍然存在滞后的趋势。总体看来，近些年来我国的城镇化水平与当前经济发展水平基本适应，但2005年以来，城镇化水平略滞后于经济发展水平。 图2新世纪以来我国城镇化水平与经济发展水平之间的对应关系资料来源：《中国统计年鉴》[2]；钱纳里的《发展的格局》[3]。1.3   大城市郊区化迅猛发展 20世纪80年代末，在改革开放的背景下，我国的郊区化现象已经在个别大城市开始显1期中国的新城镇化进程与行政区划调整9现。90年代郊区化扩散到更多的城市。2000年以后，郊区化现象以更快的速度发展。近几年，经济较发达的长江三角洲、珠江三角洲、京津冀地区，较大范围内出现了郊区化现象。其中北京、上海、天津等郊区化昀为明显，建成区面积快速增长，呈现出中心区与郊区共同发展的新格局，不仅实现了人口郊区化，还出现了工业、商业、基础设施的同步郊区化。这样即可以缓解大城市的压力，又在一定程度上促进城乡一体化的发展。通过郊区城镇建设和住宅开发，郊区城镇吸纳了一定规模的中心城区人口，中心城区的户籍人口密度增长率明显下降，中心城的拥挤现象得到一定程度缓解[4]。 1.4   区域间城镇化发展不均衡 我国地域广阔，各个地区的经济发展水平存在较大差异。与此相对应，我国各地区城镇化水平也存在较大差异。2008年，东、中、西地区城镇人口占全国城镇人口的比重比2000年分别变化‐0.18%、0.38%和1.15%。另外，2008年东、中、西地区城镇化水平比2000年分别提高了10.13、10.05和9.59个百分点(如表1)，由此可看出东、中、西部地区城镇化水平不均衡，并且东部城镇人口占全国城镇人口的比重在减小，而中西部地区这一比重则处于上升状态。由此可以看出，我国东、中、西部地区城镇化发展存在不均衡。 表1新世纪以来我国城镇化水平区域发展状况项目 年份 全国 东部 中部 西部 城镇人口数（万人） 2000 45906 22653 13706 10207 2008 60667 29397 18085 13995 城镇化水平（%） 2000 36.09 46.10 32.98 28.73 2008 45.68 56.23 43.03 38.32 资料来源：《中国统计年鉴》（2001—2009）。注:东部地区包括：辽、京、冀、津、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、琼(暂不包括:港、澳、台资料)；中部地区包括：黑、吉、晋、豫、皖、赣、鄂、湘；西部地区包括:云、贵、川、藏、渝、陕、甘、宁、青、新、桂、内蒙；因为广西与内蒙政策上属于西部大开发地区，因此将其列入西部，与传统的中东西部划分略有不同；另外，本文中东、中、西地区的划分均以此为标准。1.5   城镇化的动力主体由二元转为多元 回顾新中国成立以来的城镇化过程，此起彼伏是其昀大的特点。在此过程中，城镇化的动力也发生了巨大的变化。从新中国成立到改革开放，这一时期我国城镇化虽有所发展，但由于受多种因素影响，总体上来看城镇化发展速度迟缓、过程曲折，是以政府为主体推动的城镇化，被称为自上而下型城镇化；80年代以后，我国城镇化的动力因素发生了本质的变化，国家强制因素逐步减少，市场因素逐步增加，特别是在1992年邓小平同志南巡讲话后，中国市场经济体制得以确立，中国城镇化得到较快速的发展。以市场为主体的自下而上的城镇化，逐渐成为城镇化进程的重要动力，推动了许多小城镇的崛起和发展[5]。     进入新世纪，我国经济得到快速发展，市场机制已逐步完善，城镇化的动力主体已趋向多元化。政府、企业、个人、外资等对我国的经济发展和城镇化过程都产生了巨大影响。 1.6   “组团式城市群”现象显著 城市的产生和发展已经有五六千年的历史，城市群的形成和演化也已经历了100多年。10邱娟,汪明峰6卷城市的整合与扩散，从20世纪一味追求数量的增长，至21世纪追求城市质量的提升。近几年，我国大城市的地域空间不断扩展，城镇密度不断提高。于是一些学者又提出“组团式城市群”的概念，与城市群相比，组团式城市群更注重完整性和跨区域整合，它可以在更大范围内实现资源的优化配置。它更多的考虑了各个城市群的个性价值，更加注重城市群的整体功能，昀大程度的发挥各城市群的潜力。另一方面，它更注重不同级别的城市之间的社会分工、功能协调。 我国的经济格局是由“点状拉动”向各大城市群的“面状组合”转变，特别是向长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群进行集聚。2008年底，珠江三角洲的地区生产总值占全国的9.1%，长江三角洲占全国的20.0%，京津冀地区约占全国的9.1%，这三个大的组团式城市群约占中国经济整体贡献的38.2%。到2020年，中国会在3%的国土面积上，产生出占国家总财富三分之二的GDP，真正形成世界大国中具有全球意义的三大组团式城市群和中国财富积聚的战略性载体[6]。由此可见，组团式城市群在我国的经济发展中占有极其重要的地位。 2   近年来行政区划的变迁及其对我国城镇化的影响 行政区划作为中央统治地方及中央与地方分权的一种重要形式，是我国行政管理的重要手段，也是政权建设的重要组成部分。尤其在市制建设上，对促进生产力的发展和城市空间合理布局，建立科学的社会经济网络，完善国家行政管理体制，都具有重要意义。进入21世纪后，随着城镇化进程的加快，为满足经济发展的需要，我国对现有行政区划进行了一系列调整。 2.1   行政区划的变迁     所谓城市行政区划变更，主要是指以城市为主要对象的行政区域或行政管理安排的变动，常常能够反映出国家行政结构或管理体制的调整与变迁[7]。近些年，我国地方行政区划格局的变化主要集中在城市内部行政区划调整、及地区行署行政管理体制向城市建制制度转型、乡镇规模调整等三大方面。其中城市地区的行政区划调整集中在五个方面：随着城市规模的扩张，整建制地将市或县转型为“市辖区”行政建制，这在省会城市、副省级城市、直辖市以及规模较大的中心城市内部，表现尤其明显；城市政府驻地的迁移，通过政府驻地迁移，置换土地，积累资本，推进新区开发；城市郊区体制的解体，撤销城市郊区，将郊区乡镇分别整合到不同的市辖区，成市辖区带乡镇的城乡一体化格局；基层乡镇向城市社区或街道建制的转型与发展；城市市辖区规模的整合也是一种新的趋向[8]。 新世纪以来，我国行政区划的基本框架保持稳定。截止2008年底，我国省级行政单位有34个，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区，与2000年相同。地级行政单位333个，与2000年相同，但其间有微调，有20个地区和4个盟改为地级市。县级行政单位有2859个，比2000年减少了2个。期间的变化主要是较大范围撤县（市）设区，据统计这八年间有32个县级市和39个县通过合并或撤销的形式设区，所以2008年地区的数量增加71个；另外一个变化是撤销四川省北川县，设立四川省北川羌族自治县。乡镇级行政单位数目比2000少了9941个，镇的数量减少1078个，乡的数量减少9485个，只有街道的数量是增加的，比2000年增加622个，并且改变主要发生在东部地区。 表2中国大陆地区“地区行署”体制向“市管县(市)”体制转型的变化年份 东部地区 中部地区 西部地区 地区数量 地级市数量 地区数量 地级市数量 地区数量 地级市数量 1期中国的新城镇化进程与行政区划调整112000年 0 98 2 100 42 61 2008年 0 98 1 101 19 84 注:表中的地区数量包括“盟”，但不包括“自治州”，截至2008年底全国还有17个地区，3个盟。 2000‐2008年间，地级市建制的变更，主要发生在中国的西部地区。东部地区没有调整；中部地区增加1个，西部地区增加23个（如表2）。另外，对于撤县（市）改区的行政区划变更方法，在2000‐2008年，东部地区通过撤县（市）设了29个区，中部地区设了10个区，西部地区设了34个区（另外在新疆地区设置了3个市，后又撤销一个市）。从数量看国家的分配不是太均衡，西部比东部行政区划调整的数量还多，而且对其有一些政策上的倾斜，例如1997年我国已经冻结受理地方“撤县改市”申请的审批，但在2002年在新疆又设置了阿拉尔、图木舒克、五家渠三个县级市。这一方面是为了实现政治改革、主要是行政管理体制改革任务的全国均衡发展而为，另一方面也是借助于行政区划体制的变革，激活西部地区地方管理体制的活力，改善西部地区的投资环境，促进西部地区的经济社会朝着有利于城镇化发展方向的趋势发展[8]。 2.2   行政区划对我国城镇化的影响 2.2.1 东部撤县改区对地区城镇化发展的利与弊     改革开放以来的实践证明，沿海大都市对我国的经济发展起到极其重要的作用。它作为经济发展的基础，也是经济发展的产物。为了使这些地区协调发展，近年来国家对其做了一系列撤县（市）设区的行政区划调整。特别是直辖市、省会城市、副省级经济中心城市或一些特大城市，