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演化的城市规划共治秩序冯兴元中国社科院农村发展研究所研究员天则经济研究所副所长fengxingyuan@gmail.com首都经贸大学，2011年10月22-23日提要Outline一.概念界定Definitions二.问题的提出QuestionstoBeAddressed三.当前我国的城市规划问题ProblemswithUrbanPlanninginChina四.理想城市规划的衡量标准CriteriaforanIdealUrbanPlanning五.理想城市规划秩序的性质CharacteristicsofanIdealUrbanPlanning政策意蕴PolicyImplications一.概念界定Definitions概念界定城市规划（urbanplanning）是指按照城镇的性质、规模和条件，确定各个功能区的布局和城市各要素的布置，服务于为城市建设的各个方面制定措施的目的。规划（“planning”）作为一项普遍活动，涉及编制一个有条理的行动顺序,使预定的目标得以实现，而且涉及一个持续的过程。城市规划是空间规划的组成部分。空间规划(Spatialplanning)涉及公共部门用来影响人员和活动的空间分布的秩序化方法，一般在在国家间、全国、区域和地方层面进行空间规划。具体而言，空间规划包括土地利用总体规划,城市规划,区域规划,交通规划和环境规划。此外空间规划还有其他相关领域，比如经济规划和社区规划。二.问题的提出QuestionstoBeAddressed问题的提出•城市规划可能与个人的产权保护形成某种张力关系，甚至严重的对立。•这里提出问题：如何处理与调和城市规划和产权保护之间的关系？•我们需要怎样的城市规划秩序？三.当前我国的城市规划问题ProblemswithUrbanPlanninginChina城市规划法律的沿革LawsandRegulationsonUrbanPlanninginChina我国目前涉及城市规划的适用法律是2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》。它涉及包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划。此前适用1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》和1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。上述“一法一条例”分别适用城、乡规划，《城乡规划法》的出台终结了这种在规划法律方面的“城乡分治”局面。当前城市规划的问题ProblemswithCurrentUrbanPlanninginChina一是城市规划缺乏真正民主的公共选择程序。规划的编制主要是行政主导的，虽然根据过去的“城市规划法”和现在的《城乡规划法》要求需要经过立法机关的通过，但是立法机关基本上履行了“橡皮图章”的作用，并没有真正能够利用民众的分散知识和反映民众的偏好和利益。二是缺乏维护个人基本权利的规划制度和程序，此外在城市规划和管理中宪法规定的个人基本权利往往被空置。三是没有真正纳入参与式规划或者合作式规划程序，民众参与缺失，难以表述其意愿。当前城市规划的问题ProblemswithCurrentUrbanPlanninginChina四是城市政府借助城市规划，经常以公共利益的名义侵犯个人的产权。比如北京绿化隔离带建设，对大量村庄的集体土地征用几乎没有提供补偿，而集体土地的背后隐藏着农民对土地的私人产权。五是城市规划的实施本身也可能成为问题。很多城市建设并没有按照原有规划实施。再次，政府主导的规划与其他政府行为往往会导致非意图的后果。比如北京市政府在20世纪50年代在苏联专家的指导下确立了同心圆型外扩规划，到了现在，这种规划已经无法解决进一步集聚化所带来的拥堵问题。四.理想城市规划的衡量标准CriteriaforanIdealUrbanPlanning从“是什么”到“应该是什么”：如何从实证转向规范分析？•弗里德曼：仿佛似然（asif）•哈耶克：模式预测（patternprediction）理想城市规划秩序的衡量标准CriteriaforanIdealUrbanPlanning标准一：维护个人基本权利的原则：这是任何政府政策与法规的立足点，也是政府权力合法性的来源。维护个人基本权利的原则也意味着公共利益目标并不是超越于个人基本权利，而是可以从个人基本权利推导得到。这种推导尤其是可以在罗尔斯意义上的“无知之幕”下或者在布坎南意义上的“局部无知之幕”下，根据契约主义和宪政主义的理路进行。标准二：民主决策原则。这是民主的公共选择原则。这种民主的公共选择建立在标准一即维护个人基本权利的基础上。只有如此，民主才不会异化为“多数暴政”，避免走向其初衷的反面。标准三：引入专家知识的原则。城市规划离不开专家，但是，如果不遵循标准一和二，专家往往受到政府的左右，而不是真正为上述意义上的公共利益服务。标准四：推行参与式规划(participatoryplanning)，甚至是合作式规划(collaborativeplanning)原则。前者强调整个社区参与城市规划的战略与管理过程，或者参与社区层面的规划过程。后者不仅强调整个社区的参与，还强调其成员进入共同决策，从而为公民提供真正决定社区事务的机会。地方层面：民主与非民主•单纯参与式规划，或者“参与式民主”，离开了基本的民主制度，就不是民主•在民主政体里，有了基本的民主制度，参与式规划或者“参与式民主”是锦上添花•离开个人自由的维护，不是真民主，因为容易造成“多数暴政”五.理想城市规划秩序的性质CharateristicsofanIdealUrbanPlanning理想的城市规划秩序IdealOrderofUrbanPlanning理想的城市规划秩序，需要遵循上述四项标准。这样一种秩序，既能维护个人利益，又能兼顾可自个人利益推导而出的公共利益。具体操作当中，存在着许多问题需要解决。比如很多发达国家的城市规划中往往动用土地分区规划（“zoning”）这种规划工具。土地分区规划是指地方政府根据其管辖权对辖内土地用途进行划分并按此施加限制。很明显，土地分区规划也需要遵循上述四项标准。问题是，这种土地分区规划的实施，对于不同土地用途规划区的房地产所有人和使用人造成的损失或者收益是不对称的，而且很难将它们一一完全内部化。遵循上述标准仍是要旨理想的城市规划秩序的性质CharacteristicsofIdealOrderofUrbanPlanning理想的城市规划秩序是一种利用了很多人之间的知识分工的秩序，与自由兼容和允许试错的秩序。在短期，这种秩序是城市内很多人共同参与的、共治的产物。在长期来看，它是一种演化的城市规划秩序。包括城市规划目标、工具、其后形成的秩序都是演化的。在全国层面，由于各城市都自下而上地形成演化的城市规划秩序，总体上将呈现地方多样性、奥斯特罗姆意义上的自主治理和“多中心”（polycentricity）秩序理想的城市规划秩序-从哈耶克的秩序理论视角IdealUrbanPlanningOrderfromthePerspectiveofHayekianTheoryofOrder•哈尔克的秩序四角自发秩序“共治秩序”“共同建构秩序”局部建构秩序整体建构秩序秩序可欲性的三大维度与自由兼容试错知识分工理想的城市规划秩序-从哈耶克的秩序理论视角IdealUrbanPlanningOrderfromthePerspectiveofHayekianTheoryofOrder•理想的城市规划秩序不同于哈耶克意义上的自发秩序(spontaneousorder)。•根据哈耶克的看法，自发秩序是指系统内部自组织产生的秩序，是“人的行动（humanaction）的产物，但不是人为设计(humandesign)的产物”。具体而言，这种内部秩序是系统内部人的自组织行动的产物，而不是系统外部人为设计、计划、建构的产物。比如说市场、大多数道德规则和习俗规则是自发演化而来，非人为设计的，属于自发秩序。究其原因，一个自发秩序的演化生成基于许多个体的计划和行为，以及很多人之间的知识分工（divisionofknowledge）与合作。•根据哈耶克，许多知识都是分散知识(dispersedknowledge)或局部知识（localknowledge），即特定人所发现和掌握的、分散在特定时间和地点的知识。这决定了人类的集体行为往往需要知识的分工•自发秩序允许试错•哈耶克：竞争作为发现程序（competitionasadiscoveryprocedure)理想的城市规划秩序不同于哈耶克所指的整体建构（totalconstruction）秩序。哈耶克批评的建构秩序（constructedorder），实指整体建构秩序。建构秩序是指系统外强加的秩序，是一种计划秩序。建构秩序往往是具体的秩序，是刻意创造出来的，服务于该秩序创造者的目的。建构秩序是与自发秩序对立的。哈耶克对“建构秩序”的警惕、乃至敌视，关键在于反对“建构秩序”中与个人自由不兼容的因素，而且不允许知识分工和试错。哈耶克反对建构主义的理性主义(constructivistrationalism)或建构理性(constructivistrationality)，或者建构主义（constructivism），而赞成演化的理性主义(evolutionaryrationalism)或演化理性（evolutionaryrationality）。整体建构秩序最突出的例子是计划经济体制。如果城市规划单单由城市政府领导人说了算，那也是一种整体建构秩序理想的城市规划秩序不同于哈耶克所赞成的“零星建构”（piecemealconstruction）秩序。哈耶克赞同波普尔的“零星社会工程”(piecemealsocialengineering)主张。根据波普尔，“零星社会工程技术……允许重复试错，而且它允许逐步改进。”按照他的批判的理性主义逻辑理路，只有通过不断试错（trialanderror）、猜测和推翻，才能逐步逼近真理。这里，科学成为“试错、猜测和推翻的交替变化关系，一条可能犯错的、旨在消除错误的道路，而不是一条不会犯错的、通往真理的道路”。理想的城市规划秩序非常类似于一种隐含于哈耶克秩序观内部的、有待发现的秩序，亦即“共同建构”(mutualconstruction)或者“共治”秩序，而其实质仍然是辖区公民的自主治理秩序。哈耶克在其有关自由银行制度(freebanking)和“两院制”（bicameralsystem）都是其构想的。它们与理想的城市规划秩序一样，不属于上述三类哈耶克所多少述及（但不一定明确冠名）的秩序。但与三类均有所联系。比如演化的理想规划秩序、自由银行制度和“两院制”这三个设想的系统性、整体性较强，容易被误解为“整体建构”。但是，从系统论角度看，这个“整体”对于更大的社会系统而言明显是个局部。此外，由于这三种秩序安排都是与个人自由兼容，利用知识分工和允许试错，完全不同于“整体建构”。这三种秩序的真正生成、运作和形成，是很多个体参与和共同建构的结果，在长期体现很大的自发性，但不同于自生自发的“自发秩序”，因为它们有着较强的建构成分。它们反映演化理性，但是其系统性和总体性较强，将其完全划归“局部建构”有些不妥。正因如此，可以把它归为哈耶克所涉略的、隐患于其秩序理论的第四种秩序，即“共同建构”秩序这种“共同建构”或者“共治”秩序，是建立在遵循上述四项标准基础上的，因而体现为“共同的局部建构”秩序，或者是“共同的零星建构”秩序。它是与自由兼容的，利用了知识分工。它在长期则体现为演化的秩序特征注意点：如何保证演化的方向•在没有特定约束条件下，并非所有的自发秩序、零星建构秩序和共同建构秩序都是可欲的•“可以与自由兼容、可以允许知识分工和允许试错”不同于“要与自由兼容、要允许知识分工和要允许试错”•要求自发秩序、零星建构秩序和共同建构秩序“要与自由兼容、要