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中國農村改革：國家與土地所有權關係的變化一個經濟制度變遷史的回顧作者：周其仁來源：《中國社會科學季刊》1995年第6期中國的經濟改革正在廣泛地改變資源利用的產權形式和效率。這場變革的背景，是原有社會主義國家對經濟活動控制模式的失效和日益鬆弛。本文討論這場大變革的發源——農村改革的經驗。20世紀80年代的中國農村改革，一方面是國家集中控制農村社會經濟活動的弱化，另一方面是農村社區和農民私人所有權的成長和發展。經過10年分權化的漸進改革，國家與農村社會的關係已經發生實質性的變化。本文通過對農村改革經驗的回顧，把國家行為引入農民所有制建立、執行和改變的說明。本文的中心論點是，國家保護有效率的產權制度是長期經濟增長的關鍵。但是，國家通常不會自動提供這種保護，除非農戶、各類新興產權代理人以及農村社區精英廣泛參與新產權制度的形成，並分步通過溝通和討價還價與國家之間達成互利的交易。中國的經驗表明，有效的私產權利可以在原公有制的體系中逐步生成。本文共分5個部分：第一部分討論國家與產權關係的理論，第二部分概述改革前農村產權制度的特徵和由來，第三部分研究在人民公社體制內包含的變革因素，第四部分分析20世紀80年代農村產權改革的經驗，最後是一個結論性評論。一、已有的討論：所有權和國家(一)所有權悖論人們在廣泛討論所有權或產權的問題時，常常利用的概念包括合約、激勵機制、監督費用、排他性收益權、風險、機會主義傾向、組織成本和資產專用性等。所有這些概念，涉及到的基本上是社會成員的私人考慮和私人之間的關係。這主要是指Coase(1937，1960)，Alchian和Demsetz(1972)，StevenCheung(1969a，b)和North(1973，1981，1990)等人的工作。這方面的主要文獻近年已被盛洪，陳鬱(1990)，劉守英等(1991)和陳鬱，羅華平等(1991)譯成中文。楊小凱的文章(1993)介紹了產權經濟學及其數學模型的最近進展和他本人在這方面的工作成果。新制度經濟學中的另一個學派即“不完全資訊學派”批評上述“交易費用學派”不足之處的文章，可看PranabBardhan(1990)。這表明，自科斯和其他經濟學家開創性的工作以後，經濟學理論對一個交易費用不為零和資訊不對稱不完全的現實世界的理解大大加深了。Coase(1937，1960)提出的交易費用概念挑戰了新古典經濟學一些似乎不言自明的假設，中心是維持一個充分競爭市場的制度費用為零。結果，正如Schultz(1953)尖銳批評的，“經濟學家的觀點常常給人這樣一種印象，好像只要有市場，企業和家庭就足以實現經濟系統的運行。”在這個世界裏，所有權安排對於經濟發展，再也不是無足輕重。但是，進一步的問題是，如果不把國家及其代理人的行為引進來，我們是否能夠真正理解所有權制度安排及其變遷呢?E.Furubotn和S.Pejovich(1972)指出，產權雖然是一種排他的權利，但不要因此指望它會成為不受限制的權利。由於大部分限制來自國家的強加，因此如果沒有一個關於國家的理論，就不能說完成了產權理論。如果產權純粹是一種私人之間的合約，並且可以由私人信守來得到履行，那麼國家就並不構成產權安排的一個要件。Coase定理似乎強調私人調解權利糾紛的重要性，但這僅以交易費用為零作為前提。當費用不為零時，不僅產權安排十分重要，與其執行有關的制度和意識形態安排更重要。盛洪和陳鬱(1990)把Coase定理分為第一定理和第二定理兩部分，有助於我們理解這一點。遺憾的是，在任何大規模交易的現實中，不存在這樣一個世界。在產權起源的討論中，總免不了要遇到國家問題。Cooter，R.和Ulen，T.(1988)為此構造了一個模型來說明這個問題。因此，當產權經濟學家闡述產權的“排他性收益權利”時，通常都要強調產權是被強制實施的，因此產權的強度不能不涉及到國家所提供的保護的有效性。A.Alchian，1965，243.國家當然不可能免費保護產權，它為保護產權所能花費的資源歸根到底來自產權的“負賦”。換言之，所有權從一開始就不那麼完整獨立，而註定要遭到國家的糾纏。當然，產權也可以通過納稅來購買國家保護，在這個場合，國家不過是一個惟一可以合法使用暴力並具有“規模經濟”的組織，產權與國家的關係與任何其他平等的契約關係似乎並沒有什麼不同。見Cooter和Ulen(1988)，這也是JamesBuchnan和GordonTullock的論點(1962)。但還有其他分析國家行為的方法，見Lin(1989)的引述(23—24)。問題在於，國家為什麼不能憑藉其惟一的對合法暴力的壟斷地位而索價更高?如果國家也具有自利傾向，那麼當它有可能憑其獨一無二的地位索取高於其提供服務的租金，甚至乾脆完全剝奪私人產權來聚斂財富時，有什麼機制可以阻止它這樣做?正如我們在經濟史上看到的，國家侵犯產權引起長期經濟衰退的教訓，常常並不足以阻止國家及其代理人拒絕短期租金增加的誘惑。畢竟任何國家代理人的生命、任期及其理性程度都是有界的。也許正因為這個原因，Demsetz在提出“所有權殘缺”(thetruncationofownership)這一重要概念時，不能不特別提到國家。他指出，所有權殘缺是指完整的所有權權利束中的一部分被刪除，而之所以如此，是因為“控制廢除私有權利束的職位已被安排給了國家，或已由國家來承擔。”Demsetz，1988，18—19.很清楚，所有權殘缺是國家侵權的一種結果，完全不同於私產所有者等價購買的國家服務。Demsetz沒有進一步展開討論這一點，因為他認為關於國家的經濟理論尚未發展到足以使我們充分理解國家及其成員的行為。Demsetz，1988，19.現在我們看到一個我將稱之為所有權悖論的邏輯。一方面，所有權不能完全不要國家而得到有效執行;另一方面，國家的引入又非常容易導致所有權的殘缺，以至於我們即使在理論上假設存在著一個理性國家，也無法完全避免無效產權的後果。(二)諾斯難題諾斯和他的合作者(1973)曾經為西方世界的現代經濟增長做過一個簡明的結論，即有效的經濟組織(產權)是經濟增長的關鍵。D.NorthandR.Thovnas，1973.不過他後來發現，有效的產權安排只是國家與私人努力互相作用所產生的多種可能結果中的一種，而不是在相對要素價格變化條件下的必然而惟一的結果。D.North，1981，1990.當諾斯後來試圖回答一個更有意義的問題，即為什麼在經濟史上有大量無效率的經濟組織的長期存在時，提出了一個關於國家的分析框架，在那裏，國家被認為具有使統治者租金最大化的動機，同時也願意在此前提下降低交易費用以使稅收增加。不過，諾斯(1981)注意到國家的上述兩個目的並不總是完全一致，因為“在使統治者和他的集團租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體制之間，存在著持久的衝突。”D.North，1981，25.正是這個基本矛盾，說明了為什麼許多經濟無法實現長期增長。這樣看來，早期荷蘭和英國的成功，即國家租金最大化與有效節約交易費用之間的一致性，反而是一種偶然的巧合了。為什麼恰恰這兩個地方如此幸運地與眾不同呢?“國家的存在是經濟增長的關鍵，但是，國家也是人為經濟衰退的根源”(North，1981，20)。North的這一精彩概括給每個民族獲得增長與衰退各一半的希望。Habermas(1989)基於早期現代西方社會結構轉型的研究，可能有助於我們理解這個問題。他從17世紀的英國和18世紀的法國歷史中抽象出來的中心概念是“市民階級公共領域”(bourgeoispublicsphere)，即一個由私人市民階級集合組成的公共空間，其功能不僅在於協調各種私人權威(privateauthority)，而且在於代表市民社會(civilsociety)監督、約束、抑制和對抗國家可能侵犯社會的行為。Habemas，1989，14—26.按照Habermas的研究，早期西歐社會向現代化的轉型成功，關鍵就在於這個“公共領域”保持了市民社會和國家之間的制衡機制。但是Habermas的理論過於哲學化，似乎難以應用於其他非西歐社會的實證研究。Huang(1993)對此評論說，當Habermas作為歷史學家時他注重於再現早期西歐歷史，但他作為一個道德哲學家時，又試圖把他的中心概念一般化，據此評論當代現實，並規範世界。一個問題是，許多早期現代社會都出現過類似的非官方的市民社會，但並不是每個這樣的社會都有能力或機會達成和國家權力之間的均衡。例如，WilliamRowe(1984)在1889年以前的漢口，MaryRankin(1986)在19世紀後半期的浙江，以及DavidStrand(1987)在20世紀20年代的北京，分別發現由城市資產階級、地方紳士和市民組成的公共領域。但FredericWakeman(1993)在他們本身的著作中找到反面的證據來說明這些“公共領域”不同於西歐早期的性質。另外，Habermas的邏輯似乎也不能解釋英國和法國經濟的區別。其實英國的市民社會和國家雙方都成熟到了有能力達成妥協，而在法國卻更多的是雙方的持續衝突。因此我們也許可以把上述討論概括成，當新興產權及其代理人的集體行動，強大到可以迫使國家及其代理人只有通過保護有效產權來謀求其自身的利益，才可能出現一個對雙方互利的結果。國家在此基礎上追求租金最大化，產權則在此基礎上成為逐利行為的規範。這並不意味國家與社會之間的權利關係可以一次性界定清楚。相反，從此開始了一個國家與市民社會之間不斷進行制度化的討價還價的新時代。MichaelMann(1984)把“基礎結構的權力”(infrastructuralpower)定義為，國家權力有能力滲入市民社會，但必須而且越來越依靠與市民社會之間制度化的協商和談判(institutionalnegotiation)來執行政治決定。MichaelMann，1984，185—213.他指出政治現代化的基本趨勢是基礎結構權力的加強，因為一個基礎結構化的權力才能夠更有效地動員公共資源。例如沒有一個政府不期望收更多的稅，但任何一個最強硬的專制權力都不曾做到像當代北歐國家那樣高達50%的稅收。這很好地反映了這個新時代的特徵。(三)一個新假設現在我們回到諾斯的問題，為什麼有些國家走向保護有效產權而導致長期經濟增長，另一些國家卻只得到短期的國家租金最大化而陷入無效體制的長期困境。利用Habermas和Mann的討論，本文提出一個新的假設：只有當社會與國家在對話、協商和交易中形成一種均勢，才可能使國家租金最大化與保護有效產權創新之間達成一致。在這裏，個別新興有效產權有可能回應資源相對價格變動的誘導而自發產生，但是它卻無法單獨做到讓國家來保護它。在另一方面，國家通常不會自動這樣做，因為其租金最大化與保護個別新產權常常不一致。打破這個僵局的惟一可能，是新興產權超越個體水準的集體行動，它們同時提高國家守護舊產權形式的成本和保護產權創新的收益，直至重新建立國家獲取租金的新的約束結構，使國家租金最大化與保護新產權之間達到一致。概言之，長期經濟增長的關鍵，既不是孤立的國家(無論它多麼明智)，也不是孤立的產權形式(無論它們多麼有效)，而是產權與國家之間先是隨機進行、而後被制度化了的默契。上面的討論省略了許多細節，但是這個粗略的新假設有助於我們防止把最不可分的問題分開來討論。這一點對於研究大規模的制度變遷來說，至關重要。下邊我們通過回顧中國農村改革的制度變遷過程來驗證和修訂這一假設。鑒於過去研究的不足，我們必須從改革前經濟制度的特徵和機制開始。二、國家控制的集體經濟(一)何謂集體經濟?集體化經濟(collectivizationaleconomy)絕不是農村社區內農戶之間基於私人產權的合作關係，就其實質來說，它是國家控制農村經濟權利的一種形式。按照字面含義把集體公有制解釋為一種合作農業(cooperativeagriculture)，不單容易誤導對集體經濟的認識，而且無法對改革有正確的理解。關於國家如何控制農村集體經濟的運行，可能需要更多的篇幅來闡述。這裏僅指出，國家通過指令