国家公务员制度与有效政府

国家公务员制度与有效政府在当今世界，政府在经济与社会发展中的中心地位正在越来越受到人重视。一个有效的政府，对于经济、社会乃至政府发展都是必不可少的。世界各国的经验表明，一个有效的政府，必定是政府职能有限的政府，政府行为依法作为的政府，政府权力多中心配置的政府，政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政府，自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切，都有赖于高度发达的现代化的公务员制度。因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政府部门迅速成长。有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才，并使人才能够在政府组织内得以迅速成长。要发展政府的能力，首先在于建立现代化的公务员制度，培养积极主动和精明强干的公务员队伍。因为，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在与公务员的精明强干和积极主动”。i[i]现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。这为英国在国际经济和政治事务达到一个半世纪之久奠定了基础。在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。ii[ii]现代公务员制度有很多制度构件，包括录用、晋升、退出、工资激励、权利保障等机制。其在录用方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人的才干，通过竞争性的招聘考试。考试可以是全国性的，也可以是地域性的或者部门性的。在晋升方面的特征是，不基于个人关系，而基于个人才干和业绩，业绩优秀者得到适当的奖励。这样，公务员可以长期保持工作的激励，不会过多地考虑取悦于上级或者有权优势的领导人。在工资制度方面的特征是，其工资一般在社会平均工资水平之上，并且上下级之间有相当的差距。高级公务员与低级公务员工资差别较大，可以吸引高质量的人员，并将重要人才集中到薪金较高并且具有战略性的人员。其核心特征是不任人唯亲，通过竞争性的录用、晋升和富含激励的制度确保用人唯贤。在中国，人事制度也是中国的核心制度。在1993年正式施行公务员制度之前，中国实行的是干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，也就是说整个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度还有如下特征：缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，单纯依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。选拔任用由少数领导决策，组织部门负责实施，带有很强的主观性和随意性，否则就是论资排辈。干部考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。干部管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、公务员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。干部外延广泛。它不仅包含国家机关除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括政党、事业单位、人民团体等组织的工作人员，甚至还包括寺庙中的工作人员。这一制度状况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，政府与企业、政府与政党、政府与事业单位、政府与社会组织，实际上都处于一体化的状态，政府机关工作人员，与政党机关工作人员、企事业单位工作人员和人民团体等社会组织工作人员都是一回事，都是由国家任命、其工资由国家统一支付，都在为国家工作。1979年末中共中央十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自此开始，逐步建立了正常的离退休制度，打破了终身任职制，实现新老干部交替正常化；打破干部任用的单一委任制模式，实行委任、选任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的尝试。这些实践积累了很多宝贵的经验，并且开始让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心，干部人事制度的封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、法制化、民主化方向发展。与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经跟不上实际发展需要，因为随着城市经济改革、事业单位改革和社会发展的启动和深化，对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有有必要进行分类管理。在分类管理的基础上，可以针对国家行政管理效率的需要，建立现代化的公务员制度，从而保证国家行政管理的效率和活力。1992年中共中央十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要，干部制度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改革，必然要推动政企分开、政事分开，也必然要充分发展社会中介组织。在这种情况下，大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部进行分类管理，建立公务员制度，已经是大势所趋。在这一背景之下，在改革开放以来积累的干部人事改革实践经验的基础上，1993年4月24日国务院第二次常务会议通过、1993年8月14日国务院令第125号发布，1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条例》。自此开始，中国国家公务员制度正式建立。在此基础上，国家人事部还进一步出台了很多重要规章，其中重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等。《暂行条例》和这些暂行规定，奠定了中国公务员制度录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础，国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变。中国公务员制度针对传统干部制度的弊端，适应改革开放形势，适应市场经济发展需要，也适应有效政府发展的需要，主要表现在如下几个方面：《国家公务员暂行条例》，规定了国家公务员的范围，包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。这为进一步实行国有企业改革、事业单位改革，促进社会发展和政治发展，提供了人事制度的条件。因为在市场经济条件下，企业单位将直接面向市场竞争，企业规模的大小，绩效的好坏，投资的多少，主要取决于其自身的管理能力和市场状况，而不再取决于其行政级别；在市场经济条件下，政府将不再对文化、科学、教育、卫生和体育等公共事业大包大揽，这些单位的投入状况和产出绩效，也将不取决于其行政级别和地位，而是取决于其自身的发展和社会的评价。随着市场经济的发展，社会中介组织，将大量发展，社会组织的发展，是市场经济发展和政府职能转变的必然趋势，它们的发展，也将不再取决于其与政府组织之间的关系，也将不再取决于其特殊的行政级别与政治地位，而是取决于其自身的努力和社会的评价。为了实现政企分开、政事分开、政社分开，不仅要在组织上、职能上分开，更重要的是还需要在人事上分开。让企业、事业单位和社会组织自己根据管理效率和发展的需要，去确立其人事管理制度，去决定其人事管理决策，并自主地实施。《国家公务员条例》规定，国家公务员禁止经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；国家公务员不得在企业和盈利性事业单位兼任职务。而且还规定，国家公务员辞职后，2年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。这些规定有利于解决市场经济时代公务员个人或者市场化的企业利用国家公共权力以权谋私的问题。在计划经济时代，国家直接投资、经营，政府与企业一体化，政府官员和企业经理都是国家干部，企业像政府机关那样，根据其投资和经营规模大小拥有自己的行政级别，其管理人员也像政府机关官员那样有部级、司局级、处级和科级等行政级别。企业管理人员和政府官员调动和交流频繁。在那时，政府官员经商办企业，都是国家的需要，是天经地义的事情。但在市场经济时代，随着经济改革的深入发展，民营经济和股份制经济得到了大规模的发展，这时，政府官员如果经商办企业，或者从事其他营利性的经营活动，很可能导致官员个人运用自己的国家公务员身份和与此相关的权力，在市场经济中制造人为的竞争优势，进行不正当竞争，以权谋私。辞职的官员，虽然失去了公务员身份和权力，但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用，影响市场经济的正当竞争。在这种情况下，禁止公务员经商办企业以及从事各种营利性经营活动，辞职的公务员到与其任职机关有密切关系的企业或营利性事业单位任职需要经过批准，这都有助于创造公平竞争的市场环境，也有利于减少腐败问题。《国家公务员条例》规定，国家公务员必须遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，并且规定国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，可以提出申诉和控告。这一规定，是建设法治国家，建设宪政法治的要求。法治国家要求确立宪法与法律至上，国家机关必须在宪法和法律的框架下活动，政府权力必须有法律授权，有法律依据，没有法律依据的政府行为是无效的。与此同时，公民有充分的自由，非经法定事由和非经法定程序不受任何处罚。这对国家公务员也是一样的，国家公务员是依法在其岗位上行使公共权力的人员，它并不是国家的奴隶，国家公务员在其岗位上需要承担法定义务，但其法定的权利也依法得到保护，不受任何非法侵害。