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国家公务员制度概论李兴民电子科大政治与公共管理学院教材:《国家公务员制度教程》舒放中国人民大学出版社2005年版参考书：《现代政府与公务员制度》张觉文四川大学出版社2000.4《21世纪国家公务员制度》李和中武汉大学出版社2006《公务员制度比较研究》谭功荣重庆出版社2007《国家公务员制度》徐理明高等教育出版社1999《人事行政管理学》哈佛大学曾繁正等编译红旗出版社1998.《当代中国政府与行政》魏娜人大出版社2005.2第一章国家公务员制度概论一、公务员制度的含义Civlservant公务员：指各级政府中，行使国家行政职权，执行国家公务的工作人员。公务员制度：国家通过制定法律、法规制度，对公务员进行依法管理的制度。“指各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。”——《国家公务员暂行条例》公务员：是指依法履行公职、纳入国家编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员公务员制度：国家通过制定法律、法规制度，对公务员进行依法管理的总称。——《中华人民共和国公务员法》党委机关政府机关人大机关政协机关民主党派机关法院、检察院1.1国家公务员的概念公务员的条件2、纳入国家行政编制3、由国家财政负担工资福利1、依法履行公职狭义：政府非选举的事务官（英国及英联邦）公务员中义：指政府所有公职人员（美国、中国）广义：指国家所有公职人员（法、德、日）二、我国公务员制度的历史沿革“为政之道，惟在得人。”“其人存，则其政举；其人亡，则其政息。”西周—战国：天､地､春､夏､秋､冬（六官）隋唐：吏部､户部､礼部､兵部､刑部､工部秦朝：-废除世卿世禄制，建立官僚制。即在人事管理方面，凡官职设置、入仕途径、用人标准、管理方法等，都由皇帝决定，奠定了国家统一任命和调配官员的基本体制。汉代：-“察举”魏晋南北朝：-“九品中正制”隋朝：科举制-废除九品中正制，直接采用考试办法选拔官员。（一）我国公务员制度的历史沿革童试（童生、秀才）乡试（举人）科举制度会士（贡士）状元殿试（进士）榜眼探花“在我们的政治教科书中，当读到文官制度的时候，却要把文官制度的创始者归于中国。”——艾伦·坎贝尔科举并非恶制，实我先民千年前一大发明。——梁启超唐朝：-考试制度完善，分科取士，遂称“科举”。宋代：-科举制度到达鼎盛时期。明代：-科举制度新发展，分为童试、乡试、会试和殿试四级。清朝：-继续沿用科举制度。至光绪三十一年（1905年）废止。新民主主义时期：-“德才兼备”，“任人唯贤”，实事求是和群众路线，党管干部原则.（二）新中国的干部人事制度建设的三个阶段：123创立和发展阶段（1949年10月—1966年”文化大革命”前）挫折倒退阶段（1966年5月—1976年10月）法制化建设阶段（1976年10月—1993年8月）党的十一届三中全会以来：-1980：邓小平“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”；-1984：起草《国家工作人员法》；-1985：改名为《国家行政机关工作人员条例》；-党的十二届六中全会：修改《国家行政机关工作人员条例》，并改名为《国家公务员暂行条例》；（三）改革开放我国公务员制度的历史变迁-1993：颁布并开始实行《国家公务员暂行条例》；-1995：《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；-2000：《深化干部人事制度改革纲要》；-2005：审议通过公务员法,2006.1.1实施.中国公务员636.9万2003年中央机关公务员：47.5万省级机关公务员：53.5万地市机关公务员144.6万县级机关公务员：285.2万乡镇机关公务员：106.1万我国公务员与西方公务员的比率美国公务员：2403万1：12法国公务员：505万1：12日本公务员448万1：128英国公务员：46万1：125中国公务员：636.9万1:198三、国家公务员制度建立的意义1、有利于党政分开，实施分类管理2、有利于政府工作的连续性和稳定性3、有利于建设高效廉洁的国家公务员队伍4、有利于行政机关人事管理的科学化、法制化5、有利于提高政府执政能力“政治路线确定以后，干部就是决定因素。”——毛泽东四、我国公务员制度的基本原则原则1、公平竞争原则2、功绩制原则3、党管干部原则4、依法管理原则五、我国公务员制度的主要特点（一）坚持党的基本路线。（二）党管干部的特点。（三）德才兼备的用人标准。（四）为人民服务的宗旨。（五）不“两官分途”，政治中立(六)双轨制管理五、与原来的干部人事制度的比较分析（一）体现了分类管理的原则。（二）具有竞争激励机制。（三）具有新陈代谢机制。（四）具有廉政勤政机制。（五）具有比较健全的法律体系。六、我国公务员制度的主要问题（一）发展不平衡，认识、执行不到位。（二）依法治国、依法行政、依法管理力度不够。（三）制度还不够完善。（四）以权谋私、贪污腐败依然严重。（五）政府效力不高，政府成本过高。思考与练习1、什么是国家公务员和国家公务员制度制度？它的广义、中义、狭义各指什么？2、我国国家公务员制度的特点是什么？3、分析我国实施国家公务员制度的意义。4、我国国家公务员制度的基本原则是什么？５、分析我国实施国家公务员制度存在的问题。第二章西方公务员制度一、西方公务员制度的产生君主制、君主立宪制、共和制、人民代表大会制1、君主制（1）二元君主立宪制（约旦、尼泊尔等）（2）议会君主立宪制（英国、日本、荷兰等）3、议会制（1）议会——总统制（2）议会——内阁制（3）议会——委员会制4、人民代表大会制西方公务员制度形成反对恩赐官赐制和政党分肥制（英国）反对“政党分肥制”（美国）仿效英、美国家确立的公务员制度二、西方公务员制度的产生的思想理论基础1、契约制交易双方意见一致交易各方地位平等契约当事人自由选择西方公务员制度——契约制关系——契约——平等互利权力——主权在民职务——公职封建官僚体制——等级制关系——主仆关系权力——君权神授职务——特权西方：陆海相间商业文明氏族血缘关系解体契约关系民主制的城邦制政体中国：内陆外海农业文明氏族血缘关系巩固依附关系君主宗法制政体卢梭（1712——1778）《论人类不平等的起源和基础》（1755）《社会契约论》（1762）只有全体社会成员的“约定”即“民约”才可以成为人间一切合法权威的基础。国家应是自由的人民所订立的社会契约的产物.——卢梭《社会契约论》（1762）《忏悔录》“我要作一件绝无前例的事情，那就是把一个人的一生坦白地陈列在读者面前，这个人就是我，让.雅克.卢梭。”2、功绩制3、分类制1923《职务分类法》美国4、权力平等思想以个人能力为基础的录用制度以个人能力和业绩为基础的晋升制度以个人业绩决定工资福利政务官与事务官两官分途事务官的职位分类管理“天赋人权、自由平等、主权在民。”国家的主权属于人民，政府只得到人们委托的一部分权利，它并没有绝对权威。任何一个机关如果违背人民的意志，人民就没有必要再服从它。——（英）洛克《政府论》三、西方公务员制度的共同特点1、公开考试、择优录用2、两官分途、职务常任3、政治中立、立法完备4、以功绩制为基础，严格考核四、西方公务员制度的基本内容1、实行以考任制为核心的任用制度公务员任用选任制委任制聘任制考任制2、实行以功绩制为基础的考核制度3、实行两官分途、职务常任4、实行政治中立、立法完备、依法行政5、管理严密、管理体系完善六、英国公务员制度的建立与发展1、1765—1840英属印度的吏治改革2、1840—1853《关于建立英国常任文官制度的报告》A、智力工作与例行工作的分类B、初任人员通过竞争考试、择优录用C、建立功绩晋升制D、建立统一的公务员管理制度3、1855——1870确定公开竞争考试的用人制度七、美国公务员制度的建立与发展1、美国公务员制度的建立《彭德尔顿法》——《文官制度法》G.H.彭德尔顿2、《彭德尔顿法》的主要内容：2.确立功绩制原则3.文官在政治上保持中立4.实行职业保障1.设立文官事务委员会3、美国公务员制度的改革1、建立新的人事管理机构人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳雇委员会2、设立高级行政职务，推行功绩工资制3、改革考核制度4、下放人事管理权《文官制度改革法》1978年10月4、美国公务员制度的基本原则（2）平等对待（3）同工同酬（4）良好公德（5）保证高效（6）严格要求（7）加强培训（8）保持中立（9）保障权力（1）公开竞争八、法国国公务员制度的概况拿破仑时期：1、建立等级制2、行政部门实行严格纪律3、改革考核制度4、创办培训官吏的学校法国国公务员制度的基本原则1、公开竞争的原则2、平等原则3、实行分类原则4、人才主义原则5、缺岗预算原则九、德国国家公务员制度的概况德国公务员制度的基本特点：1、公务员范围广泛2、行政部门实行严格纪律3、权力下放，分级管理4、政治中立，立法完备十、日本国家公务员制度的概况1、公开竞争的原则2、平等原则3、实行分类原则4、人才主义原则5、缺岗预算原则十、中西方公务员制度的不同差异1、公开考试、择优录用2、两官分途、职务常任西方3、政治中立、立法完备4、以功绩制为基础，严格考核1、坚持党的基本路线。2、党管干部的特点。中国3、德才兼备的用人标准。4、德能勤绩的考核标准。5、不“两官分途”，政治中立6、双轨制管理思考与练习1、公务员制度为什么产生在英国？2、浅析公务员制度产生的理论基础。3、简述西方公务员制度的基本内容。4、简述西方公务员制度的基本特点。5、了解英、美、法、德、日公务员制度建立与发展。6、比较中西方公务员制度的异同。第三章国家公务员管理机构与体制一、国家公务员管理机构的含义公务员管理机构：根据公务员制度的宗旨和目标，代表国家和政府依法对公务员进行管理的组织。体制：指国家机关、企事业、公共组织等所构建的组织制度。二、国家公务员制度的管理体制1.部外制（美、日）2.部内制（法、德）3.折衷制（英）管理机构与行政关系从公务员的管理机构的功能：1.决策性机构2.执行性机构3.裁决性机构4.辅助性机构从权力分配：1.集权制2.分权制3.均权制“为政之道，惟在得人。”“其人存，则其政举；七人亡，则其政息。”西周—战国：设天､地､春､夏､秋､冬（六官）隋唐：吏部､户部､礼部､兵部､刑部､工部三、我国公务员的管理机构的设置形式和管理职能（一）人事管理与人事行政人事：指与人有关的一切事务，即社会生活中人与人、人与事、人与社会组织的相互联系。社会化的人人以职缘关系为主的管理关系一定的组织活动确定的关系事：事情、工作、职务、从事、薪俸等人事管理：指社会各类组织用人治事的管理活动及规范这种活动的各种法规、制度。人事行政：以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理活动及规范这种活动的法律、制度、政策、措施的总和。管理对象—国家公务员人事行政管理主体—国家机关（组织部门、人事部)管理原则—国家权力为后盾法律、法规为依据管理对象不同管理权不同人事管理与人事行政的区别法律规范不同宗旨不同（二）我国公务员的管理机构的设置形式机构设置纵向形式中央政府管理机构地方政府管理机构:人事厅、人事局横向形式各级政府综合管理机构(人事厅、人事局)各级政府职能部门管理机构(人事处、人事科)国务院人事部各部委人事司党委组织部国务院财政部交通部教育部建设部公安部人事司人事司人事司人事司人事司人事部人事司二公务员管理机构的职能1、制定公务员的管理规范2、对同级政府的人事机构和下级人事机构进行业务指导。3、跨部门、跨地区进行组织协调。4、行使审核、审批权。5、对公务员管理工作实施监督。1、录用权2、考核权3、奖惩权4、升降权5、任免权6、辞退权7、其他人事权管理权限（一）国务院人事部（二）国务院各部委人事司（三）地方人民政府人事机构三、我国公务员管理机构内设机构1.办公厅2.政策法规司3.规划财务司4.专业技术人员管理司5.公务员管理司6.企业领导管理司7.人才流动开发司9.工资福利离退休司10.军官转业安置司11.国际交流合作司12.机关党委2008年国家大部制改革卫生部食品药品监管局建设部卫生部国家环保总局劳动与社会保障部