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《国家农业综合开发资金和项目管理办法》立法后评估报告——基于对16个省的问卷和实地调查编者按：根据《关于2008－2009财政立法项目课题研究工作的通知》（财办法[2008]20号）的要求，财政部条法司和国家农业综合开发办公室在部分省市组织开展了《国家农业综合开发资金和项目管理办法》的立法后评估。目前，此项工作顺利完成，形成了《〈国家农业综合开发资金和项目管理办法〉立法后评估报告》。10月19日刘红薇部长助理批示：“报请学东副部长审示。”10月20日丁学东副部长批示：“立法后评估制度很好，客观反映成效，如实指出不足，积极提出建议，有利改进工作。”现将报告刊发，供参考。2005年10月1日起实施的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（财政部令第29号，以下简称《管理办法》）是我国农业综合开发方面的第一部部门规章，也是我国第一次运用法的理念和方式对一项具体的财政专项资金进行管理和规范，有力促进了全国农业综合开发工作沿着法制化、规范化的轨道发展，具有里程碑式的重要意义。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）和财政部《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》（财法[2005]5号）的要求，为全面了解《管理办法》的贯彻执行情况，对其立法质量和实施效果做出全面、客观的评估，提出健全完善我国农业综合开发立法的意见和建议，2008年6月至2009年7月，财政部条法司和国家农业综合开发办公室（以下简称国家农发办）共同组织了《管理办法》实施情况的立法后评估工作。立法后评估采取抽样调查和定向调查相结合的形式，分三个阶段实施。第一阶段抽样调查。2008年7月开始，财政部印发“财政部关于开展《国家农业综合开发资金和项目管理办法》立法后评估工作的通知”（财法函[2008]65号），决定在河北、山西、黑龙江、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、河南、湖南、广东、重庆、云南、甘肃、陕西、青海等16个省发放调查问卷，进行抽样调查。抽样调查阶段，有关人员共走访了2480个村级组织、20902个农户，调查了1870个农业产业化龙头企业和农民专业合作组织，征求了1087个市县农业综合开发主管部门的意见，收回调查问卷26339份。第二阶段定向调查。2008年10月，财政部条法司和国家农发办与江苏、甘肃、黑龙江、河北、河南、安徽6省财政法制和农发机构有关人员组成《管理办法》立法后评估研究课题组，根据调查问卷反映情况，赴江苏徐州、河北涿州、黑龙江牡丹江等地方开展定向调查。课题组深入项目区，通过认真听取基层广大干部群众的意见和建议，与项目区农民和企业代表座谈，对项目实施情况进行现场实地考察等形式，掌握了大量有关农业综合开发的一手资料。第三阶段撰写报告。2009年6月开始，课题组根据抽样调查和定向调查结果，撰写立法后评估报告，并召开三次专题研讨会，对评估报告的框架、结构、主要内容、重点问题等进行反复讨论，几易其稿，形成《管理办法》立法后评估报告。一、调查问卷情况综述调查问卷显示（详见附件：问卷调查统计汇总表），调查对象对《管理办法》的立法目的、制度设计、立法技术以及实施效果等都给予了充分肯定，对《管理办法》的科学性、规范性、合理性和可操作性给予了较高的评价。总的来说，《管理办法》的立法质量较好，符合上位法规定，立法目的明确，制度设计合理，可操作性较强，公众认知度较高，具有较强的针对性、适用性，绩效是明显的。一是主管部门（农发部门和财政部门）。在接受调查的主管部门中，认为《管理办法》立法目的科学合理的达96.6%,认为立法目的实现的达92.2%;认为《管理办法》体现了公开、公平、公正、便民、高效原则的达96％，认为对管理部门、管理程序、违法处理等规定清晰的达93.4％，认为能够平等、有效地适用于各级农发机构和各类扶持对象的达91.3％，认为设定的制度和措施具有可操作性的达91.1％;认为《管理办法》规定适当的达86.8%，认为立法技术完备和基本完备的达85.5％。二是农民和村级组织。在接受调查的农民中，认为农业综合开发给他们带来了实惠的达94.9%。认为农业综合开发节约了生产成本的达65.2%，认为改善了田间灌排条件的达78%，认为改善了田间交通条件达的68%，认为改善了生态环境的达51.8%，认为提高了农业综合效益的达59.5%，认为增加了农民收入的达65%。抽样调查的绝大多数村级组织认为农业综合开发项目充分体现了国家和各级政府对农业、农村和农民的关心，较大程度地改善了农业生产基本条件、农民生活条件和农村生态环境。三是企业和农民专业合作社。接受调查的农业产业化企业和农民合作组织认为农业综合开发给企业带来了实惠的达95.1%。认为农业综合开发扩大了生产规模的达77.7%，认为种养殖生产条件得到明显改善的达65.4%，认为生产加工能力得到明显提高的达68.1%，认为产品质量得到明显提高的达61.2%，认为劳动者素质明显提高的达57%，认为企业经济效益明显提高的达57.2%。二、《管理办法》实施以来的成效《管理办法》的实施，为各级农业综合开发管理机构依法履行职责，加大项目和资金规范化、科学化、精细化管理力度，促进农业综合开发事业健康有序发展，提供了制度保障，农业综合开发取得了显著成效。2009年5月，回良玉副总理在全国农业综合开发工作会议上指出，农业综合开发不断迈出新步伐、取得新成就，对促进农业发展、农村繁荣、农民富裕贡献很大，对确保主要农产品供给、保障国家粮食安全功不可没；对促进农民持续增收、改善农村民生功不可没；对改善农业生态环境、促进可持续发展功不可没；对创新政府农业投入方式、完善农业支持保护制度功不可没。财政部谢旭人部长指出，农业综合开发工作适应公共财政体制建设和农业农村发展新阶段要求，不断加大投入，调整完善政策，改革创新机制，加强科学管理，为加强农业基础建设、支持农业产业化发展、保障国家粮食安全、促进农民持续增收作出了积极贡献。（一）创新了农业综合开发的方式。《管理办法》在具体规定上，改革、完善了一系列重大政策措施，构建了与社会主义市场经济、公共财政管理体制和农村改革发展要求相适应的全新运行机制。一是借鉴工业管理理念和世行项目管理模式，按照项目来管理农业开发资金，开创了农业项目管理的先河。从评估论证、申报审批，到资金拨付、检查验收、建后管护，规定了一系列严格的具体制度，如项目招投标制、资金和项目公示制、县级财政报账制和工程监理制等，促使农业综合开发按照项目投放资金，资金跟着项目走，不分条切块，不按部门、行业或田亩分钱。二是集中资金，突出重点。以粮食主产区为重点，切实加强中低产田改造，建设高标准农田，大力推进粮食核心产区建设。如河南省根据《管理办法》的规定，在全省121个开发县中择优选择了24个产粮大县，从2005年起连续3年集中全省70%的中央和省级土地治理项目财政资金，用于这些产粮大县的中低产田改造，积极打造全省粮食核心产区，在全国产生了很大影响。三是把实践中一些好的做法和经验，提炼上升为普适制度在全国推行，收到了明显效果。如全面推行财政无偿资金县级报账制度，建立以财政报账为核心的资金监管机制，大大提高了资金使用的安全性、规范性、有效性。四是允许提取项目管理费，“开前门、堵后门”，解决了县级农发机构工作经费相对不足的问题，受到基层的普遍欢迎。（二）促进了项目农业的发展。《管理办法》规定的投入管理模式改变了传统农业投入的管理模式，具有明显的“项目农业”特点：一是在开发范围上具有区域性。一般都是对具有相同自然属性的特定区域进行开发。二是在开发方式上具有综合性。强调对田水路林山实行综合治理，农林牧副渔综合开发，能够在总体上可持续地提升农业生产能力。三是在开发内容上具有重点性。强调对农业资源进行深度和广度开发，特别是深度开发，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。四是开发进程具有阶段性。农业综合开发在不同发展阶段被不断赋予新的内涵，拓展开发的外延。五是在开发功能上具有示范导向性。农业综合开发的内容、方向和方式等对非项目区的农业发展具有典型示范和辐射作用。这种“项目农业”管理方式从制度上保证了农业综合开发决策科学化、立项程序化和管理规范化，有效地提高了农业投入的针对性和规划性，为当前正在推进的农业现代化和新农村建设提供了有益借鉴。（三）提高了农业综合开发效益。《管理办法》实施三年多来，有力保障了农业综合开发项目资金安全运行和有效使用，为促进粮食持续增产、农业持续增效、农民持续增收提供了有力的制度支撑和保障。一是在建立投入稳定增长的长效机制上取得重要进展。在加大中央财政投入的同时，不断调整完善投入政策，鼓励、支持和引导其他渠道投入稳定增长，逐步建立农业综合开发投入稳定增长的长效机制。2005至2008年，全国累计投入农业综合开发资金1399.5亿元，其中，中央财政资金465.2亿元，地方财政配套资金307.3亿元，银行贷款95.8亿元，农民及企业自筹资金531.2亿元。二是在改造中低产田、建设粮食核心产区上取得重大进展。近年来，土地治理项目投入占农业综合开发资金总投入的比重逐年提高。同时，明确土地治理项目资金主要用于中低产田改造。近四年，累计改造中低产田11430万亩，新增和改善灌溉面积10715万亩，新增和改善除涝面积3784万亩，新增粮食综合生产能力265.9亿斤。三是在促进农业产业化发展上取得明显成效。积极探索支持农业产业化发展的有效形式，推进农业农村经济结构调整，构建现代农业产业体系，促进农民持续增收。2005至2008年，共扶持农产品加工和农业生产服务项目2975个，每年新建产业化项目直接带动受益农民约2200万人，年人均纯收入比项目实施前增加500元左右。四是在提高项目科技含量上取得明显进步。在项目区大力推广优良品种和先进适用的农业技术，尤其是发展节水灌溉和旱作农业，以及农产品贮藏、保鲜、加工等技术。积极开展农民技术培训，提高农民素质。为普遍提高我国农业发展的科技水平起到了示范带动作用。总之，农业综合开发是我国农业和农村经济发展中看得见、摸得着的一项实实在在的工作，已成为打造全国粮食核心产区的主要力量，促进现代农业发展的开路先锋。（四）推进了相关配套制度建设。2005年以来，国家农发办按照《管理办法》要求，加强配套制度建设，陆续出台了《国家农业综合开发投资参股经营试点管理办法》、《国家农业综合开发县管理办法》、《关于加强农业综合开发土地治理项目科技推广费管理工作的指导意见》、《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》、《国家农业综合开发项目评估办法》、《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》、《农业综合开发资金若干投入比例的规定》等一系列制度，建立起了一套较为完善的制度框架体系，对加强资金和项目管理发挥了重要作用。在这些配套制度中，有三项制度影响较大，在实际执行中也取得了好的效果：一是规范和加强农业综合开发县管理。2006年2月国家农发办制定出台了《国家农业综合开发县管理办法》，严格控制开发县总量，适度进出、奖优罚劣，优化结构，打破了开发县事实上存在的“终身制”，有效增强了开发县的责任感和危机感，调动了开发县提高工作水平的积极性。二是加强对违规违纪行为的处理。出台了《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》，强化财政违法行为责任追究，有效保障了农业综合开发财政资金的安全和效益，在一定程度上遏制了农业综合开发财政资金违法违规行为的发生。三是考虑到地方特别是粮食主产区和西部地区的财政困难，实事求是地多次调整了地方财政配套比例。2004年和2008年两次调减了农业综合开发中央财政资金与地方财政资金的配套比例。调整后，全国平均配套比例由原来的1：0.82降低为1：0.6，其中粮食主产区由1：0.74调整为1：0.5，并明确国家扶贫工作重点县和财政困难县可以不配套。此外，《管理办法》的颁布实施还促进了地方农业综合开发立法工作。如湖南、重庆、山西的省人大常委会于2006年和2009年相继审议通过了《湖南省农业综合开发条例》、《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强农业综合开发工作的决定》、《山西省农业综合开发条例》，江苏、甘肃、