国库集中收付制度

全面推行国库集中收付制度的思考★概念★背景★存在问题★完善方式★改革建议国库集中收付制度•概念：是指将所有的政策性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付的制度。背景•在我国现阶段，建立健全国库集中收付制度，有着十分重要的意义，但我国国库集中收付制度在具体的运行过程中还存在很多问题需要解决和完善。在实施过程中，要根据实际情况及存在的问题，借鉴国内外先进的经验，采取有效的对策，全面推进国库集中收付制度改革。国库集中收付制度的实施，是建立公共财政体系的重要保障。社会主义市场经济迅速发展，加入WTO对我国社会和经济的影响日益加深，建立和完善国库集中收付制度有着十分重要的意义。国库集中收付的重要性1、有利于有效管理和全面监督实行国库集中收付，可以促进整个财政管理的规范化、法制化、科学化。完善的国库集中收付制度下，财政资金的分配、管理权限及操作程序都有严格的制度规定，增强了财政工作的透明度、公开性和约束力，有利于全面监督，加强了对不合理的财政支出的监控，强化了预算约束和预算执行管理，财政资金从筹集到使用，都处于政府财政的有效监督管理之下，对于预算单位和财政部门来说资金的使用双向透明。在现行的财政资金收付管理体制下，缺乏对财政资金使用的事前监督，在支付、采购等环节存在资金截留、挪用、挤占等问题。2有利于政府宏观调控，提高资源配置的合理性实行国库集中收付，财政资金实行了统一的管理和调度，细化了资金使用情况，保证了信息的准确性、及时性，为政府部门决策提供及时准确的信息。一方面政府可以灵活调度库款，集中财力办大事；另一方面提高了政府抗风险能力，有利于政府宏观调控，实现资源优化配置。3有利于减少财政负担，提高资金使用效益国库集中收付，是建立国库单一账户体系，把财政资金统一集中在国库单一账户内，预算单位按规定使用资金.国库集中收付，是建立国库单一账户体系，把财政资金统一集中在国库单一账户内，预算单位按规定使用资金。国库资金集中保管，从根本上解决了过去财政资金层层拨付、环节过多、效率低下的问题，加快了资金拨付速度，提高了资金的使用效率和运行效率，加快了资金流通；而且可以减少债券发行量，减轻财政负担，提高了资金的使用效益，对稳定金融和经济发展有着积极的作用。4、有利于严格各单位财务管理，严格预算编现行的财政资金收付方式下，一般预算单位不太重视预算制管理，预算编制基础工作薄弱，预算执行不严格，项目使用资金有挤占、挪用等现象。实行国库集中收付后，收入直接进入国库，支出是按财政批复的预算使用财政资金，划拨到预算单位，严格预算执行，突出了预算执行的刚性和严肃性。国库集中收付制度实施存在的问题•（一）基层部门预算编制不完善国库集中收付制度中规定：“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部门按用途提出用款申请。”也就是说编制部门预算，建立明晰的财政资金支付预算，有利于实现财政直接支付和财政授权支付和顺利实施国库单一账户体系。但是，目前我国的国库集中收付制度是预算内资金的集中收付，不符合真正意义上的未区分预、外资金的国库集中收付。因此，必须完善基层部门的预算编制，减少预算资金的流失，及时批复预算，全面进行预算监督。•二预算监督不力目前，国库对财政拨款的监督停留在事前监督，而对资金拨出后运作效益监督不力。没有有效的监督，必然干扰正常的经济秩序。目前的分散支付制度下，预算资金一旦拨付，就脱离了财政的监督，存在严重的挪用、截留、克扣现象。财政资金拨付程序烦琐、到位慢，财政资金容易造成大量资金沉淀，资金使用效率低。如有些项目建设资金，特别是一些专项资金，经过若干个部门之后落实到具体项目上的资金很少，这容易引起基层单位上报的预算支出不符合实际，存在多报现象；资金到位慢，影响工程进度，使得建设项目质量不高，“豆腐渣”工程的产生与此不无关系。•（三）基础设施薄弱，人员效率低下我国目前国库集中收付实施的基础设施很薄弱，适用于国库集中收付制度的“金财工程”尚未完全建立，还不能完全脱离手工记账，而细化的部门预算、方便快捷的银行清算系统、“金财工程”等配套措施，是保证国库集中收付制度顺利实施的保证。基础设施的薄弱，大大增加了人员的工作量，增加了预算单位及时准确报账的难度，降低了工作效率，不利于国库集中收付制度的全面推进。•（四）相关法律法规不完善国库集中收付制度改革要求国库加强资金的监管、预测和分析，目前的法律法规及管理办法并未真正为国库的资金监管权提供确切的依据。《中华人民共和国预算法》规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”，但并未明确指出财政部门有权实时监控预算单位的零余额单位账户发生的资金变动；而且目前的一些文件，如《财政国库管理制度改革试点方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》，只能称其为制度，还没有上升到法律形式，不具有法律的权威性，与国外成熟的市场经济国家相比还有很大的差距，亟须健全和完善相关法律、法规。（五）具体实施中，个别部门和单位对制度认识不足国库集中收付制度改革的过程中，对于个别部门、单位的利益有所触动，有的人对改革方案、管理办法理解不深，还在等待与观望；有些人的观念与改革的要求不一致，出于一己私利考虑，不愿意改革；有的人习惯于传统的管理方式，不愿意去熟悉、掌握新的管理方式。这些个别部门和单位人员的种种认识都制约着国库集中收付制度向纵深发展。•（六）部门利益与国库集中支付产生矛盾。一些单位领导对这项改革认识不高，国库集中支付改革实施以来,多数预算单位能够从大局出发，积极配合，但个别预算单位的领导因改革后专款必须专用，预算单位曾在运用资金中的随意性受到限制，部门的局部利益受损，因而对国库支付产生抵触情绪，对本单位财务管理工作有所放松。（七）部分预算单位的财务人员业务素质不高.财务人员对国库支付制度政策理解不到位，执行过程中出现偏差，使制度不能得到很好的贯彻落实。《会计法》规定，单位财务人员要按照财经法律、法规和会计制度对本单位经济活动的真实性、合法性负审核和监督责任，而部分预算单位的财务经办人员不熟悉财务工作，难以承担财务经办人责任，给国库支付工作的正常运转带来不必要的麻烦。（八）国库支付中心的监督职能尚未发挥到位。国库集中支付中心不但要服务，而且还要监督，为财政资金的安全运行和部门预算的实施提供有力的保障。但目前国库支付中心办理业务时不让预算单位提供原始凭证，审核人员不能对单位所填支付凭证的真实性进行审核，监督职能受限，在很大程度上影响了这项改革的预期目标。正因如此，一些单位的差旅费、会议费、招待费超标准报销,有的单位把授权额度全部提现,为违规使用现金提供了条件。•（九）国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重偏低。根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》财库[2001]24号)规定，财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式。其中直接支付的范围包括工资支出、购买支出、中央对地方的专项转移支付、拨付企业大型项目或大型设备采购的资金等，以及各类转移性支出，都要直接支付到供应商或用款单位。从实际看，对工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理。由于部门预算细化程度不够，政府采购预算编制滞后，部分工程项目支出未纳入直接支付范围，使得直接支付的比率偏低，直接影响到财政监督职能的充分发挥。•（十）国库支付的系统网络化、电子信息化程度不高。目前，以财政部门为中心的预算资金管理信息系统成熟程度不高，财政管理信息系统和银行系统建设滞后，不能很好地满足全方位实行国库支付的要求。如何完善国库集中收付制度•1完善管理体制•2通过业务培训，改变传统观念，提高人员素质•3规范收入缴纳和支出拨付程序各项财政收入，一般均采用直接缴库方式。•4完善相应配套措施•5严格监督控制•6完善相应法律、法规根据实际，深入调查，综合分析研究制定相应法律法规、管理办法、实施细则，为国库集中收付的运作提供有效的法律保障。•国际国内经济迅猛发展，我国在这方面问题突出，必须改革以适应新形势的发展需求。但与此同时不能盲目推行，尤其是在经济发展程度较低的地区。我们可以采取层层推进实行或者分地区实行。根据经济发展情况，可以先在东南沿海区，经济特区，直辖市实行，然后逐步向中西部带动推广；另外也可以先在省级市级推行，对于县乡级应结合其人员配备情况，财政收支数量等灵活使用。总之要结合各地区的发展情况，产业集中程度逐渐推行。全面推行国库集中制度的阻碍•观念滞后观念问题，或者说认识问题，是制度创新面临的关键问题。改革四年多来，大多数部门和单位已经对改革认同，并积极配合推动改革。但仍有少数部门和单位对改革重要意义的认识还不到位，还习惯于传统的做法，对新制度新办法接受不够、掌握不好，存在畏难情绪和观望态度。•改革发展不平衡改革的广度和深度存在较大差异，同样的管理制度和管理办法，在中央与地方之间，部门与部门之间，地方不同地区之间实施不平衡，在一定程度上延滞我国国库集中收付制度改革的进程。•信息系统建设相对滞后信息系统是改革的重要技术支撑。应当讲，几年来，信息系统建设取得了很大成绩，但仍然滞后于改革的进展，在某些方面影响了改革的推进速度。•操作措施有待完善有的操作措施还不尽完善，在某些方面给预算单位用款带来了不便，比如，有关支付业务的流程不尽简便，预算单位工作量较大。有些具体政策界限还没有界定清楚，有些操作层面的规定不够完善，如库款增加后，没有尽快研究出可供操作的国库现金管理方案。•现行体制的制约在投资上，由于投资计划下达较晚等原因，导致预算单位资金归垫问题的发生，尤其是年终问题比较突出；在预算执行中，年终追加预算较多，预算单位当年来不及支出，形成结余资金量较大等问题。随着改革的不断深化，规范化管理要求与收入分配体制、财务制度和其他一些管理办法的深层次矛盾逐渐暴露出来。•国库集中收付制度改革面临的问题，反映出了国库管理制度改革的艰巨性和复杂性，完善国库集中收付制度改革，真正构建起现代国库管理制度体系，是一个长期的过程。•针对目前处境，需要提出系列整改措施逐步完善以帮助实现全面推行国库集中收付制度。一、继续推进改革应遵循的基本原则•一是有利于提高效率•二是有利于规范管理•三是有利于制度创新二、全面推行国库集中收付改革建议•在中央层面全面实施：一是研究扩大资金改革范围，将政府性基金、预算外资金以及行政单位离退休经费和离退休管理机构经费纳入改革范围。二是深化实施改革的预算单位级次，条件成熟的，将改革实施到所有基层预算单位。三是研究制定管理办法，积极实施中央对地方专项拨款财政直接支付试点。四是完善国库单一账户体系，研究考虑将实有资金银行账户管理纳入国库单一账户体系的管理措施。•在省级层面要继续推行。尚未实施改革的地方，应采取切实措施，在省级预算单位改革上迈出实质性步伐。已经实施改革的地方，进一步扩大改革范围，完善改革的各项措施。地市级比照省级规范做法实施改革，实行会计集中核算的地市要向国库集中收付制度转轨。•在县级层面要明确方向，就是实施以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库制度。但同时也要考虑我国县域情况差异较大，部门预算编制改革进度不一，有些县已经实施会计集中核算并取得一定成效的实际情况，县级改革不搞“一刀切”，采用适宜本地实际的、相对灵活的操作方式。三、大力推进非税收入收缴管理改革•按照财政国库管理制度改革方案的要求,推进收入收缴改革建议做好四个方面的工作：一是中央级有非税收入的部门要全面实施改革，包括主管部门本级及其所属预算单位。二是将收入收缴改革的资金范围逐步扩大到所有的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、土地收益、彩票收入等收入。三是完善制度和相关操作。修订收入收缴改革方案及相关管理办法，完善相关操作措施。四是积极实施“财税库”横向联网试点。研究制定以电子缴库为重点的“财税库”横向联网试点方案，制定、修订有关管理办法，研究落实相关配套措施。四、健全现代财政国库管理制度体系•一是与《预算法》修改相适应，在总结国库集中收付改革的