我国社会养老服务体系的解析和重构

我国社会养老服务体系的解析和重构摘要：日益加剧的老龄化趋势，要求加快建设社会养老服务体系。我国当前“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务体系表述，没有揭示养老服务的本质特点，存在着核心功能不够明确、目标人群较为模糊、内部诸要素呼应性较差、运行机制开放性不足等问题，在实践中也碰到了一些困难。通过需要理论阐释养老服务的特质，从系统论出发，社会养老服务体系可以重构为“为老人提供有效照护，以居家为基础，机构为支撑，社区为平台，社会服务为依托”。这种体系表述揭示了照护是养老服务的核心；前置了养老机构的支撑作用；明确社区是综合性照护服务展开的平台；引入社会服务以发挥市场机制配置资源优势；强调服务传递的载体是资金和设施。关键词：老年需要；系统论；社会养老服务体系建立完善社会养老服务体系是应对老龄化社会的要求。目前，政府提出的社会养老服务体系，在实践中取得较好成效。但随着老龄化程度的加剧和这项工作的深入开展，碰到了不少新的问题，亟需进一步探索创新。本文从系统论角度分析该体系存在的问题，从需要理论角度阐释养老服务的特质，力图以此重构我国社会养老服务体系。一、当前社会养老服务体系的源起和意蕴有关养老服务体系的含义，以往学界很少涉及，直到近几年才有探讨。目前使用的表述主要是由政府有关文件提出的。2000年2月，国务院办公厅在文件中明确，“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充的发展方向”①的社会福利社会化路子。由于养老服务在社会福利中占有重要地位，这一概括逐步演变为专指养老服务体系，并于2006年前后最终确定为“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”②。2010年前后，有关体系的研究和表述开始增多。在政府方面，国家发改委、民政部于2009年开始在全国实施“基本养老服务体系试点”，确定了一批试点省份。对“基本”两字，国家发改委认为，政府提供的服务是基本的：“在大力增强政府提供基本养老服务能力的基础上，引导各种所有制投资主体进入养老服务市场，鼓励发展各种性质、各种业态的养老服务机构，形成多元开放、层次多样、竞争有序、监管有力、覆盖城乡、体系完善的社会化养老服务格局”苏国：《“十二五”期间大力推进养老服务体系建设的建议》，《宏观经济管理》2011年第2期。。2010年，温家宝总理《政府工作报告》中明确，要“加快建立健全养老社会服务体系”。党的十七届五中全会强调要“优先发展社会养老服务。”据此，在2010年11月召开的全国社会养老服务体系推进会上，民政部长李立国说，要“立足基本国情，着力构建与经济社会发展水平相符合、与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿、有偿服务相结合，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助相结合的社会养老服务体系”李立国：《积极贯彻优先发展方针加快构建适应老龄化的社会养老服务体系》，《中国社会报》2010年11月12日。。2011年，民政部对此又作了进一步的修正，“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系”民政部：“困难群众生活救助和养老服务体系建设”记者会，2011年3月8日(。梳理政府的表述，这几年有四个明显变化：一是增加了“社会”两字，表明需要以全社会之力做好这项工作，即充分发挥政府、家庭、机构和社区等的作用；二是改机构的“补充”为“支撑”作用，对养老机构的作用作了进一步的肯定；三是强调了服务的性质和价格问题；四是指出服务保障要和资金保障相配套。从学界看，对养老服务体系也有几种讨论。一是同意或接近政府的提法，这是主流意见。大部分学者在论述养老服务体系时，都采用政府的表述。有的虽有不同，但基本接近。如刘益梅提出“要建立社会化养老服务体系”刘益梅：人口老龄化背景下社会化养老服务体系的探讨，《广西社会科学》2011年第7期。，就包括以居家养老为基础、机构养老为补充，多主体、多元化、多层次提供服务的涵义。二是宽泛意义上的提法。金双秋、曹述蓉认为要建立健全“养老服务机构体系、老年人服务制度体系、老年人供养服务体系、老年人医疗服务体系、老年人再就业服务体系、老年人继续学习服务体系、养老服务人力资源开发体系”金双秋、曹述蓉：《完善养老服务体系的构想》，《社会工作》（学术版）2011年第1期。，以完善养老服务体系。这就把有关的为老年人服务的内容都包括在内了。三是更为广义的提法。即把养老服务体系看成是一个大系统，特别是把社会养老保险作为内容列入，认为这是重要的经济保障。“建立一个由个人、家庭、社会、企业和政府共同组成的养老服务保障体系,是我国养老服务体系的基本模式。”强调“我们应当提倡一种混合经济模式,整合政府、非政府、社区和企业各机构的资源,提供各种有差异的、不同模式的服务,来构建我国养老服务体系以及实践我国养老服务事业。”刘畅：《我国养老服务体系的构建——基于系统论的视角》，《兰州商学院学报》2010年第1期。有的虽然肯定“我们要构建以居家养老为基础、社区照料服务为依托、机构养老为补充的具有中国特色的养老服务体系”，但在行文中仍然用大量篇幅论述了养老保险问题张晓霞：《江西基本养老服务体系建设的现状及完善对策》，《江西社会科学》2011年第2期。。也有学者分析了家庭、居家、机构等各种照顾系统的不足，提出“需要建构一个多样化、个性化、家庭化的养老服务体系”范灵璐、郑梓桢：《不能自理老年人照顾方式调查与养老服务体系的建构——以广东省为例》，《贵州社会科学》2008年第7期。学界的上述提法有的不能反映养老服务体系的本质特征，有的甚至大而无当。资金问题是养老服务体系中十分重要的因素，但不能由养老保险制度来解决。社会养老保险制度的主旨是解决人老后的基本生活风险，不可和养老服务混为一谈。老年人作为社会人，在社会生活中需要各种社会服务，不能把各种供养、教育、再就业、医疗等服务都放在体系中谈，否则就很难抓住养老服务体系建设的根本。相比之下，政府的提法更接近于养老服务的本身涵义。这一体系的设计及其实践，使得我国的养老服务事业取得突破性发展，其历史性贡献不可磨灭。到2010年底，全国有各类养老机构39904个，床位3148万张，收养老年人242民政部：《中国民政统计年鉴2011》，中国统计出版社2011年版，第172、115页。。大力推进居家养老服务方面，截止2010年，有各类社区服务设施153万个、城市便民利民服务网点539万个②；建成含日间照料功能的综合性社区服务中心12万个，留宿照料床位12万张，日间照料床位47万张引自国务院办公厅转发民政部等文件《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》（国办发60号）。；大大提升了社区养老服务能力。一是第一次从体系高度提出了养老服务问题。新中国的养老服务，发端于福利院、敬老院，靠这些机构承担农村五保和城镇“三无”对象供养和服务问题。改革开放后，推进社会福利社会化，吸引社会资本建设养老机构，共同承担社会养老服务。在进入老龄化社会后，社会养老服务需求不断迫切，仅靠养老机构难以满足。因此，才在20世纪90年代后期，发展起了居家养老服务。养老服务体系的提出，把机构养老、居家养老服务联在一起，有了整体推进的基础。二是第一次从居住角度对养老服务进行了划分。老年人居住在家庭（里），接受居家（社区）养老服务；居住在机构，接受机构养老服务。大部分老人是住在家里的，因而居家养老服务是基础。入住在机构的老年人人数相对较少，因而是补充性的。三是第一次引入社区服务改造传统家庭养老服务。始于1987年的城市社区服务发展起来后，为居住在社区内的老年人提供服务逐渐成为重要内容。这些服务简便、成本较低，在一定程度上替代了原先由家庭成员提供的服务，受到了老年人欢迎。四是第一次提出了服务性质的划分。把服务分为基本服务和选择性服务，比一开始提出的“无偿、低偿、有偿服务相结合”要更清楚。这是对政府提供的服务和市场提供的服务的区分，明确政府提供的服务是基本性的，是老年人必需的服务。二、系统论视角下的社会养老服务体系发展困境尽管如此，我国目前的养老服务事业发展还存在不少问题，无论服务供给，还是服务质量都远不尽如人意。其很大原因在于体系设计没有从系统论角度揭示养老服务的本质，特别是缺乏功能的设定，以及围绕这一本质形成的各要素的相互呼应。笔者曾专门撰文讨论过这一问题，肯定政府部门的提法,但认为不能仅仅以居住角度来布局养老服务，养老服务需要进一步研究董红亚：《中国政府养老服务发展历程及经验启示》，《人口与发展》2010年第5期。从系统论的角度看，体系是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。这种功能，源于目标任务的设定。一般来说，系统内部存在多元要素，既有多样性，又有差异性，是内在的统一。开放是体系生命力的源泉。不存在一个不受外部环境影响的自给自足的系统，如果没有外部信息、资源的输入，系统可能遭受熵变，使系统逐步丧失自我控制能力，最终走向分裂或解体。良好的开放性系统，能够使内部各要素紧密协作，产生协同效应，提高绩效水平，实现“整体大于部分之和”的目的。社会养老服务体系作为一种系统性的存在,它的功能是满足老年人的服务需要，保障他们的生活质量和生命质量。围绕这一目标定位，体系要和外部实现各种资源的交换，并将其转化为服务产品，提供给老年人。只有这样，整个社会养老服务体系才能实现预定的目标和任务。以此观照现有社会养老服务体系，其问题是：一是核心功能不够明确。养老服务的本质，即为老年人提供有质量的服务，是社会养老服务体系的核心功能。但现有体系只是反映了老年人的居住方式——是在家庭还是在机构，没有对“养老服务”这一基本问题做出解释，明确其核心功能，致使养老机构发展缺乏分类，居家养老服务浅表化，由此模糊和淡化了养老服务体系的建设目标。由于没有明示养老服务的本质，围绕养老服务的供给主体、方式、性质、标准、资金给付等各要素，就失去了为之努力的目标，并进而导致体系内各要素的离散和紧密性的降低。二是目标人群较为模糊。现有体系看起来是为全体老人服务的，但又是不清晰的。在实践中出现了两种偏向：其一，把服务目标定在10%老人，弃90%于不顾。一些地方提出的“9073”、“9064”的养老服务格局，90%的老人在家自主养老，由家庭提供服务；7%或6%由社区提供养老服务，即由政府购买服务；其余的3%或4%到机构养老。有的还据此提出了居家、社区、机构三种养老服务方式。如果这样的提法能够成立，那就意味着政府和社会不需要解决90%老人的养老服务问题。这不仅有违积极应对人口老龄化的原则，也不符合社会利益和社会发展规律。其二，直接导致机构福利反导向。一方面，公办机构目标人群入院率低。公办的福利院、敬老院本来是为无依无靠的城镇“三无”和农村五保对象，以及家庭无力照料的老年人提供的。但实际上，全国5563万农村五保对象、893万城镇“三无”对象，进入养老机构的只有1871万,其中五保为1774万，约为总数的31%，而“三无”对象不到9%民政部：《中国民政统计年鉴2011》，中国统计出版社2011年版，第24、90、204，48页。。从失能老人入院率看，2010年，全国养老机构收养的老人中，自理的为1908万人，介助(半自理)为35万人，介护(不能自理)为168万人②，自理和介助、介护老人比约4∶1。出的是，不少介助、介护老人，是由长期在院的自理老人转化来的。可以说，由于缺失入院评估和审核，没有对入住老人的条件限制，从一开始，大量老人都是身体健康者，国家投资的福利设施，被经济条件、身体条件都比较好的老人享受着。这就带来了另一方面的问题，由于福利机构床位的排他性质，经济条件和身体条件比较好的老人入住机构支付费用远低于市场交换的费用，却较长时间（入住后长则30年以上）享受着国家提供的公共资源。三是内部诸要素呼应性较差。现有体系安排中，服务主体、服务对象、服务内容、服务方式以及保障措施等各