我国当前财政风险

一、研究的背景与选题的盘义笔者之所以选择这一主题，主要是基于以下认识:一是对我国财政风险的现实思考。随着我国市场经济的发展，风险意识日渐深入人心，特别是亚洲金融危机的爆发，以及由此引发的世界性金融动荡，更是强化了人们对风险的关注。财政综合反映国民经济的状况，财政如果出现风险，是整个国家的风险，会对整个社会造成损害。因此，财政安全问题是国家经济安全最高层次的问题之一，对财政风险的研究必须引起各级政府的重视。但是由于国内学术界长期以来对风险问题的回避或忽略，加之国外理论中也缺乏对风险，特别是宏观经济风险的专题性的成熟的研究成果，因而国内至今尚未形成较为全面系统的理论体系，更不用说对财政风险系统的研究了。重要的原因还在于，我国正处于经济发展的成长时期，经济高速发展，财政收入也增长较快，因而淡化了各级政府对财政风险的认识;另一个原因还在于各级政府认为，我国经济体制正处于转轨时期，经济运行和调节过程中出现一些问题也是体制上的原因，通过进行体制改革就可以解决，没有从更深的层次来分析其成因。财政风险的隐蔽性也使人们对财政危机缺乏敏感性，存在着“年年难过年年过，年年过得还不错”的思想。还不知道我国财政已经存在着一定程度的风险了。我国当前财政风险表现在:财政收支矛盾不断地激化，财政收入缺乏稳定的增长机制，财政支出负担沉重，财政赤字长期化、数额大，债务负担日趋沉重;而且，赤字巨额增长导致国债规模的不断膨胀，而国债的巨额利息支出又使赤字进一步扩大，从而使赤字风险和国债风险都不断提高并相互转化。另外由于现行体制的原因，国有银行和国有企业的不良资产增大，社会保障基金出现较大缺口，这些最终都要由财政来负担，因而使财政风险加大了。近几年国家又实施积极的财政政策，大力举借内债，加快基础设施建设，这是我国建国以来实施力度最大的一次短期公共投资政策，当然是一次成功的实践，取得了巨大成就，但是不能忽视财政为此付出的代价，以及对财政可持续发展带来长期的影响。再加上财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济不确定的因素，使财政风险进一步扩大。显然，如果这些没有加以重视和防范，必将成为诱发和加剧国家财政危机和金融危机的重要因素，这一点已被东南亚等国家的金融危机中暴露出来的事实所证明。因此，正确认识我国财政存在风险的现实，并对风险形成机理做出恰当的分析和解释，将有助于我们制定切实可行的措施来防范和控制存在的财政风险。二是对防范和控制财政风险基础构建的思考。应该说，我国为防范和控制财政风险也采取了一系列的措施，相关的法律、法规也可谓不少。但是，在实际执行的情况又往往没有达到预期的效果，财政风险依然日益突出。究其原因，与财政运行中存在的管理问题有直接的关系，但更深层次的原因应该是我国当前正处经济体制转轨时期，社会各种矛盾和问题不断涌现，市场经济秩序还比较混乱，整个社会经济基础还十分脆弱，造成了宏观管理效果产生偏差。因此，防范和控制财政风险必须重视经济基础建设，经济基础建设必须要有一个良好的市场经济秩序，为此建立一个符合社会主义市场经济规范运行的基础机制显得十分重要。防范财政风险有必要加强市场经济的基础性建设，通过完善法制，规范市场经济秩序，加强诚信制度建设，来改善经济、财政运行的环境，为经济、财政可持续发展奠定基础。同时，还要完善财政管理手段，加强防范财政运行风险的报警和实施系统建设，科学地制定预警指标体系，从管理上建立防范和控制财政风险的基础机制。根据当今国外一些成功的经验，要加快建立财政风险防范的预警系统和政府债务信息公开披露制度，提高人们的警惕性和降低政府道德风险，尝试建立一种控制和补救的计划一财政风险预算，通过系统性的基础机制建设来共阻财政风险。基础机制中十分关键的还是按市场经济是法治经济的原则，从加强法治入手，通过建立财政监督的法律机制，来保证各项政策措施的实施，才能真正达到防范和控制财政风险的目的。三是对丰富我国政府财政研究体系的思考。随着我国以放权让利为主线的政府主导型的政治经济体制改革不断深入，特别是1994年分税制财政体制改革之后，税收体制和财政管理体制等得到了一些改革和完善，但是，在社会主义市场经济下如何加强财政管理，特别是如何进行公共财政体制的改革，用体制上的优势来防范和控制财政风险，这些需要在理论上进行研究。这对于我国市场经济的培育和发展过程中政府职能的成功转变，顺利实现计划财政向公共财政的过渡具有重大的理论和现实意义。本文就此进行了一些研究和探讨，以期在某种程度上丰富我国财政理论的研究内容。第二章财政风险及风险管理理论概述市场经济可以说是风险经济，存在着许多的风险，诸如金融风险、投资风险、市场风险等。在市场经济制度下，作为政府活动中心的财政，是社会各种风险的最终接受者。由于财政具有政府性的特点，这决定了财政风险对社会经济生活的影响远远超过了其它经济风险。因此，把财政风险提到重要的议事日程显得尤为重要和迫切。由于对财政风险的理论研究才刚刚起步，还没有一个明确的说法，对财政风险理论必要进行一些研究和探讨。第一节财政风险的基本概念一、风险的基本概念研究财政风险，首先就必须对风险的内涵进行界定。社会充满风险，风险无处不在，无时不有，但对风险的认识却仁者见仁，智者见智，没有一个为大家所共同接受的定义。’最早对风险进行系统研究的是美国学者威雷特博士(Allan.H.Willett)，他在其博士论文(1901)中对风险做了如下定义:“所谓风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现”。日本学者武井勋认为:“风险是在不特定环境中和特定期间内自然存在的导致经济损失的变化”。美国经济学家、芝加哥学派的创始人奈特(FrankHeynemanKnight)最早进行风险与不确定J性关系的研究，他认为:“真正的不确定性与风险有密切的联系，也有本质的区别。不确定性是指经济行为人面临的直接或间接影响经济活动的无法充分准确地加以分析、预见的各种因素;而风险不仅取决于不确定性因素的不确定性的大小，而且还取决于收益函数的性质。所以，风险是从事后角度来看是由于不确定性因素而造成的损失”。威廉姆斯(C.A.Williams.Jr,1985)则认为“风险是在给定的情况下特定的期间内可能发生的损失间的变动”。以上的定义将风险与不希望的或不合意发生的事物联系起来，即风险往往伴随着损失性。但也有学者认为:“风险是未来结果发生的任何变化”。“人们采取某种行动时，他们事先能够肯定的所有可能的后果及每种后果出现的可能性，都叫风险，风险是指既可能出现坏的后果，也可能出现好的后果”。上述两种观点各有侧重，前者强调风险对社会经济生活的损害，后者反映不同风险主体对风险有着不同的看法。我倾向于第一种观点。二、财政风险的若干认识(一)财政风险的界定市场经济是一种风险经济。风险的客观存在性决定了财政风险具有普遍性，财政风险是一种在财政运行中不可完全避免的现象，这就要求我们要公正地对待它，不要谈“险”色变。但同时也不能忽视它向财政危机转化的破坏性，特别在我国经济体制由计划经济向市场经济的转轨过程中，经济生活中一些深层次矛盾日益显现，财政面临的风险陡增。研究财政风险是为了了解其作用于经济的规律性，以便于消减财政风险，防止其逐渐积累和突然释放，酿成财政危机，危及国家安全。决定财政风险既有客观因素，也有主观因素。客观因素主要是人类社会发展过程中的风险结构不断演进的结果，客观上造成了不同社会历史条件下的国家公共风险和财政风险的内容各不相同，并从总体上呈现了不断扩大的趋势。主观因素是不同国家在不同社会经济运行条件下的财政风险内容会产生差异，还与人们对财政职能的认识程度、国家所奉行的经济体制、财政制度和财政政策的内容有关。由于我国对财政风险的探讨最近两年才提上“议事日程”，目前，关于财政风险的定义可谓众说纷纭，尚无统一观点。本文尝试对此进行定义:根据上述对风险的界定内涵，以及奈特对真正的不确定性与风险有着本质区别，认为风险的产生根源于不确定性，而风险本身又是产生损失的不确定性等，笔者认为财政风险可以概括为:从狭义上讲，财政风险是指国家财政运行中，由于种种原因和不可控因素，导致国家财政资金损失和财政状况恶化，从而影响国家机器的正常运转。广义上讲，财政风险的含义是指与财政有关的经济危险，是国家在组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，造成财政损失、困难以及财政政策目标难以实现的可能性。(二)财政风险的特征财政风险是在防范社会公共风险的最后一道防线上产生的风险，它除了具有一般风险的特征外，还由于其在风险体系中所处地位的特殊性和所涉及领域的特殊性而体现了与其他风险的明显区别。它具有以下几个主要特征:1、来源的广泛性。财政风险并不仅仅是财政部门的风险，而是整个国家和政府的风险。财政行使职责的范围具有全社会覆盖性，财政是社会各种经济矛盾的最终承担者，因而财政风险往往是社会、经济、政治、行政、管理等因素综合作用的结果。除了财政系统内生的风险以外，还有大量私人风险和一般公共风险，如社会自然灾害风险、政局动荡风险、经济波动、金融风险、战争风险、以及各种社会体制改革的风险等，它们有可能影响财政收支的运行和财政职能的实现，从而最终转化为财政风险。2、传导性。主要表现在以下三个方面:一是风险在财政系统内部各个层次、环节中传播、扩散。财政体制按行政体制都会分为相对独立的级，但却是一个不可分割的整体系统，任何一级财政产生风险，都会迅速在上级财政和下级财政之间迅速传播，并很快扩散到整个财政系统，从而呈现为风险共担的局面。二是整个社会的私人风险和公共风险向财政风险转化。由于财政，特别是市场经济条件下财政的“公共性”特征，财政总是其它社会公共风险的最后承担者，社会公共风险和私人风险极易向财政领域转移。三是财政风险向社会经济领域的逆向传递。由于整个社会系统的紧密关联性，财政风险也会对社会其它领域的运行和改革产生影响，引发其它社会经济风险和私人风险。3、潜伏性和隐蔽性。财政风险的来源广泛，既有显性风险，又有隐性风险，往往不易及时察觉，同时国家可以采取多种技术手段，如发行货币、扩征税收、举借债务、压缩社会公共支出水平等措施来减缓财政矛盾，或把矛盾往后移，使财政风险隐性化，这就使得财政风险有一个逐步积累的过程，往往具有隐蔽性的特点，不易察觉。只有在风险超出整个国民经济的承受能力的情况下，才会显现出来。4、危害性。财政风险是社会其它公共风险的最终承担者，这就意味着财政风险是在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现的风险，这种风险如果得不到及时控制和化解，意味着整个社会上再无其他力量可以阻挡，其后果极为严重，甚至会由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机，降低政府威信，导致经济衰萎，引发社会动荡。在中外历史上，因财政问题而导致政府垮台的例子并不鲜见。因此，对财政风险的控制和防范十分重要。5、化解的困难性。对私人风险，人们在长期的社会经济实践中发展了种类繁多的风险管理工具和手段，对其规避、转移、控制和化解相对较为容易。而财政风险，因其本身特性的约束，对风险管理工具和手段的运用受到很大的限制(这点将在第三节论述)。同时财政风险的成因较为复杂，且涉及范围最广，又大多处于隐蔽状态，这些都严重制约了对财政风险的防范和控制。因此，防范、控制和化解财政风险的难度很大。(三)财政风险的种类及特征财政风险可以表现为多种形式，依据不同的划分标准，可以对财政风险进行多角度透视、多层次划分。比如从风险的内外因角度分析，财政风险可分为内源性风险和外源性风险;从风险形成原因的性质分析，财政风险可分为财政制度风险、财政决策风险、财政管理风险等;依据风险的显露程度，财政风险可划分为显性风险和隐性风险两种类型:从财政风险的具体表现形态分析，财政风险可划分为收入风险、支出风险、债务风险、赤字风险、财政政策风险等具体类型;依据风险在不同行政级别上的反映分析，财政风险可分为中央财政风险和地方财政风险，以及地方财政风险中的省级财政风险、省辖市财政风险、县乡财政风险等。下面，依据财政风险的普遍性原理，根据我国当前财政运行中表现突出的一些财政风险进行分析和概