土地制度改革及新型城镇化

CF40课题报告2013年05月CF40课题报告2013年05月0课题报告2010年1月3土地制度改革与新型城镇化∗课题类型：中国金融四十人论坛内部重大课题执笔人：周诚君、徐林等2013年05月∗此为中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》（征求意见稿）。课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、伍戈、徐林、袁力、周诚君、周汉华（按姓氏音序排列）。课题组感谢曹金彪、蔡继明、贾康、金鹏辉、彭文生、席钰、林赞等专家提供的宝贵意见。文中观点仅代表笔者个人学术观点，并不必然代表供职单位意见。政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告22013年05月摘要2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，同时明确城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。现有土地制度方面的制肘，导致土地使用效率低下，农村土地闲置状况比较严重，农地质量下降，建设用地供应不足，土地财政问题突出，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。对此，我们提出以下建议：一是大幅扩大城镇建设用地规划。改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。二是改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告32013年05月房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。本报告提出三个改变供地方式的方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地；二是地方政府的卖地收入归中央；三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。三是允许地方政府发行市政债。在城市政府财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。四是征收房地产税。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。在房地产税具体设计上，可采取新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税，可以允许不同地区选择不同方案进行试点。从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。五是提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权的流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地，推动农业现代政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告42013年05月化，提高农地产出。通过转变政府观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时，推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。六是转变粮食自给观。当前我国粮食安全是有保障的，从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资。七是加强环境保护。可考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设。二是积极发展绿色资本市场，建立改善环境的投融资体系。三是逐步开征环境保护税。八是保障失地农民利益。改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。在推进新型城镇化过程中，应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。上述措施要相互配套，允许和鼓励地方选择配套改革，而不能只选其中一项或两项，把地方政府有积极性的改革与地方政府没有积极性的改革结合起来，配套推进。例如，如果地方政府想尝试市政债，就可要求其同时推动房地产税、政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告52013年05月供地方式改革、土地当量、失地农民社会保障、环境保护等方面的改革，整体推进，形成合力，推动实现土地制度改革的目标，促进新型城镇化健康发展。我们应充分吸取国际经验，实现有动能、可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切。城镇化的最终目标应该是实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告62013年05月目录一、引言............................................7二、土地制度改革是新型城镇化的关键内容之一...........8（一）我国土地制度特点.........................8（二）现行土地管理方式引发的问题..............10（三）城镇化面临的土地需求....................12（四）各国土地制度的管理经验..................13（五）我国土地制度改革的目标..................14三、土地制度改革具体建议及配套措施..................15（一）大幅扩大城镇建设用地规划................15（二）改变供地方式............................17（三）允许地方政府发行市政债..................20（四）征收房地产税............................22（五）提高农地和城市建设用地使用效率..........25（六）转变粮食自给观..........................26（七）加强环境保护............................28（八）保障失地农民利益........................28政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告72013年05月一、引言城镇化是人口向城镇集中的过程，这个过程表现为两种外在形式：一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。城镇化伴随农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升，以及人口从农村向城市逐渐转移这一结构性变动。城镇化也包括既有城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。城镇化的每一步都凝聚了人的智慧和劳动，城市的形成、扩张和形态塑造，人的活动始终贯穿其中。另一方面，城市从它开始形成的那一刻起，就对人进行了重新塑造，深刻地改变人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。同时，明确城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告82013年05月以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变，而不是仅仅建高楼、建广场。农村人口如果转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需无法实现，还可能导致社会矛盾的激化。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，严重阻碍了城镇化的进一步推进。同时，现有土地管理体制下，土地使用效率下降，土地供应不足，不但难以保障城镇化的土地需求，而且可能影响到粮食安全。同时，现阶段对新型城镇化还存在几个认识上的“误区”：一是城市功能追求“大而全”或者“小而全”，二是认为我国现有特大城市应该限制人口规模，三是认为基础设施的大规模建设就是城市化，四是政府使用行政手段主导城市化①。二、土地制度改革是新型城镇化的关键内容之一（一）我国土地制度特点我国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。与其他多数国家不同，我国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所①李波，“城市化”的几个误区，中国人民银行货币政策二司工作论文，2010年。政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告92013年05月有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。在这种城乡分割的土地所有制基础上，城市国有土地和农村集体土地的产权性质和产权的附属权益，也就是所谓的权能也不一样。同时，目前我国实行的是建设用地总量控制。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。此外，我国有比较严格的土地管理制度。当前土地管理制度是高度计划的，其目的是确保粮食安全，所以我国有最严格的耕地保护制度，即通过计划手段保护18亿亩耕地红线。在建设用地供给方式上也采取计划管理，即通过土地征收制度，政府从农村直接征收土地，而征收土地后，实行土地出让招拍挂制度。2010年，我国土地资源构成情况如下图所示。政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告102013年05月图1全国土地资源构成（万平方公里）（二）现行土地管理方式引发的问题首先是城镇建设用地使用效率下降。伴随着城市化的过程，土地的使用应更集约，但是中国没有表现出这种明显的态势，而且土地使用粗放程度不断恶化。从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地从130平米提高到142平米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人①。第二，农村土地闲置状况比较严重。因为农村人口大量进城，再加上农业收益很低，很多耕地存在荒废现象。我们估算，现在进城务工农民数量为2.3-2.6亿人，农村人口在减少，但农村建设用地的数量却反而增加，因此导致大量农村居民点的闲置用地。估计目前闲置规模达到185-285万公①相关部门及笔者测算数据。政策建议季度报告土地制度改革与新型城镇化CF40课题报告112013年05月顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一。第三，农地质量下降，影响粮食安全。坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。目前，我国18.26亿亩耕地中，中低产田13亿亩①。70％的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了我国粮食安全。另一方面，过去十年城市化占用耕地多达242万公顷，而且都是质量比较好的土地。第四，土地财政问题突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。2010年到2012年，国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元，占同年政府财政收入的比重分别为35％、32％、25％，占同期GDP的比重分别为7％、7％、6％②（图1）。另一方面，由于拆迁成本的上升，以及土地出让收入的减少，地方政府土地出让金净收入正逐步下降。2012年土地出让金占地方财政收入