土地管理制度改革与土地流转

楼建波北京大学法学院中融信托2013-12-17土地管理制度改革与土地流转讨论提纲•一、什么是土地管理？•二、土地管理的目的•三、土地管理政策法律体系及土地管理法在体系中的地位•四、土地管理法的历史沿革及主要制度•五、讨论中的《土地管理法》修改及集体土地流转的政策性指导文件•六、集体土地流转一、什么是土地管理？•土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。二、土地管理的目的•（一）其他国家的规定•（二）我国土地管理的特殊性二（一）其他国家的规定•按照台湾土地法专家苏志超先生的概括，“土地政策之总目标，常与经济政策之总目标相重合。近代民主国家经济政策之最终目标，归纳起来不外乎两项：（一）增加社会总生产，使其达到最大最经济的之目标；（二）调整国民之间所得之适当分配，以达到公平合理之目标。”——苏志超：《比较土地政策》，五南图书出版公司1999年印行，页19。•而土地政策（管理）所讨论的问题不外：“（1）增进土地之利用、保养、与开发。（2）地权制度之调整与改进。前者偏重经济原则之适用。后者则讲求地权之合理分配。”——同上书，页17。•除上述目标外，可持续利用（保护）也被认为是土地管理的重要目标。接上页•俄罗斯联邦土地法典（2001年10月25日公布施行）第一条土地立法的基本原则本法典及根据本法典颁布的其他土地立法文件，以下列原则为基础：（1）“鉴于土地的意义是人的生存和活动的基础，调整土地利用和保护关系的出发点是：土地既是受保护的极重要自然组成部分的自然客体、是作为农业和林业生产资料及在俄罗斯联邦境内进行经济活动和其他活动之基础的自然资源，同时又是不动产，是所有权及其他土地权利的客体；（2）对作为极重要环境要素和农林业生产资料的土地的保护优先于对作为不动产的土地的利用，根据这一保护优先原则，如果不损害环境，地块所有人可以自由地占有、使用和处分土地；（3）保护人的生命健康优先，根据这一原则，在进行土地利用和保护活动时，应当作出决定并实施能够切实保护人的生命和防止对人的健康产生不良（有害）影响的活动，即使这样做需要巨大花费；（4）社会参与……；（5）地上物是土地的组成部分；（6）保护特别重要的土地和受特殊保护区域的土地优先的原则，……；（7）土地有偿使用原则；（8）用途划分原则；（9）将国家土地所有制划分为俄罗斯联邦所有制、俄罗斯联邦各主体所有制和市政组织所有制，根据这一原则，由联邦法律规定这种划分的法律基础和程序；（10）综合考虑自然、社会、经济及其他因素的原则；（11）社会利益与公民合法利益相结合；接上页•《朝鲜民主主义共和国土地法》（1977）第四条：社会主义土地所有制。第五条：制定和实施国土建设总规划。第六条：促进经济发展。第八条：土地是我国人民宝贵的生活基础，是保证子孙万代繁荣的国家财富。国家对全体人民和农业劳动者、国家机关工作人员加强社会主义爱国主义教育，使他们很好地保护、管理并精心侍弄土地。接上页•《美国1976年联邦土地政策管理法》第102节政策声明：（a）（7）法律所确立的公有土地利用规划工作及管理工作的目标，即指导原则是，使这些土地能被综合利用和继续利用，但法律另有规定的除外。二（二）我国土地管理的特殊性•1.中国国土资源的特点•2.中国土地管理的目标选择二（二）1.中国国土资源的特点•（1）土地公有•（2）土地资源的相对有限性•（3）中国国土资源管理需解决的特殊问题二（二）1（1）土地公有《宪法》第10条：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。二（二）1（2）土地资源的相对有限性•绝对数量较大，人均占有量小•山地多，平地少•各类土地资源分布不平衡，土地生产力水平低•宜开发为耕地的后备土地资源潜力不大二（二）1（3）中国国土资源管理需解决的特殊问题•土地公有制：公有制下的利用效率问题——有偿使用个人、集体、国家利益的平衡——财产权利的保护、公权力的限制•土地资源的有限性：耕地的保护，粮食安全的保障——最严格的耕地保护制度建设用地的供应——征地、集体土地流转二（二）2.中国土地管理的目标（1）•指导思想中国的土地管理应迎合世界土地管理的潮流中国土地管理应解决由中国国土资源特点下的“特色问题”二（二）2.中国土地管理的目标（2）：历史沿革•1986年《土地管理法》第1条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。接上页•1998年修正后的《土地管理法》第1条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。二（二）2.中国土地管理的目标（3）：十八大报告•十八大报告第三章“全面建成小康社会和全面深化改革开放目标”：“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”（可持续利用、节约集约利用……)。接上页•十八大报告第四章“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”：“全面深化经济体制改革。建立公共资源出让收益合理共享机制。”（利益分配）“推动城乡发展一体化。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”（农民利益的保护）接上页•十八大报告第八章“大力推进生态文明建设”：“优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。”“全面促进资源节约。要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化”“建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”二（二）2.中国土地管理的目标（4）：2013年《土地管理法修正案》草案•2013年6月提交讨论的《土地管理法修正案（草案）》第1条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护土地权利，保护、开发土地资源，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理开发利用土地资源，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。二（二）2.中国土地管理的目标（5）：十八届三中全会•紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。•建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。•建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。•健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。二（二）2.中国土地管理的目标(5)：总结•维护土地的社会主义公有制，尊重和保护土地上的其他权利•实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理开发利用土地资源，•促进经济社会可持续发展，实现土地资源的可持续利用三、土地管理政策法律体系及土地管理法在体系中的地位•（一）中国土地管理政策法律体系•（二）《土地管理法》在体系中的地位三（一）中国土地管理政策法律体系•根本法律——宪法•基本法律——民法通则、物权法•专项法律——土地管理法、城市房地产管理法•配套法规接上页：配套法规•《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》•国土资源部制定20余部土地管理方面的部门规章•各地先后制定了《土地管理法实施办法》和土地登记、规划、市场建设、执法监察等方面的地方性法规、规章近150部三（二）土地管理法在体系中的地位•《土地管理法》位于根本法律之下————受宪法制约，同时细化宪法•《土地管理法》为专项法律————处于核心地位，指导下位规范性文件四、土地管理法的历史沿革及主要制度•（一）土地管理法的历史沿革•（二）土地管理的主要制度四（一）土地管理法的历史沿革•1986年6月25日通过•1988年12月29日修正•1998年8月29日修订•2004年8月28日修正•修正、修订？接上页：1986年《土地管理法》颁布•全国人大常委会于1986年6月25日通过《中华人民共和国土地管理法》简称《土地管理法》。•同年8月1日国家土地管理局的成立，标志着我国土地管理从此步入统一管理的轨道。《土地管理法》的颁布，实现了我国土地由多头分散管理向集中统一管理、无法可依到有法可依的转变。•1991年确认6月25日为土地日接上页：1988年12月29日《土地管理法》修正•1988年宪法修改时删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，《土地管理法》相应进行了修改。•我国首次以立法形式确定了土地基本国策和严格土地管理的基本法律制度，为实现土地利用方式和管理方式的根本转变提供了法律保障，对我国的经济社会发展产生了重要影响。接上页：1998年8月29日修订——核心内容•保护耕地是《土地管理法》的目标；•土地用途管制是《土地管理法》的灵魂；•保护农民的土地财产是《土地管理法》的核心；•合理划分中央和地方的土地管理职权是《土地管理法》的重点；接上页：1998年8月29日修订•1998年修订的《土地管理法》，基本上相当于重新起草了一部法律，在诸多方面开创了我国自然资源立法的先河，成为我国自然资源立法的典范。第一部除基本法律外提交全民讨论的法律；第一部经全国人大常委会三次审议通过的法律；第一部从法律上确立土地基本国策的法律；第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面，对原法进行全面修订的法律；第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的法律；第一部法与实施条例同步实施的法律。•1997年4月15日，党中央、国务院下发11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。中央还决定，要在冻结非农业建设占用耕地一年的时间里，完成《土地管理法》的修订工作。接上页：2004年8月28日修正•2004年，宪法修正案对土地征收、征用作出修正。宪法第十条，第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。•全国人大常委会对《土地管理法》做适宪性修正，就土地征收、征用进一步作出明确规定。《土地管理法》第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”将《土地管理法》第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。