地方政府支出行为的周期性特征及其制度根源

地方政府支出行为的周期性特征及其制度根源贾俊雪郭庆旺赵旭杰2012-7-3010:36:13来源：《管理世界》2012年2期【内容提要】本文首先剖析了中国独特的财政分权体制和官员治理制度安排所蕴涵的地方与全国利益冲突和协调机制，提出了地方政府支出行为的周期性悖论假说，并着重分析了其制度根源。然后，本文依据省份数据，利用多动态因素模型和空间计量模型进行了实证分析。研究表明，地方政府支出行为呈现出较明显的全国反周期和省份顺周期特征，有助于全国经济稳定但加剧了省份经济波动，这在欠发达省份表现得尤为突出。财权与事权错位导致财政收支分权对地方政府支出行为的周期性特征具有较明显的非对称影响：支出分权会削弱地方政府支出行为的全国反周期特征，强化其省份顺周期特征，收入分权的扭曲性影响较弱。官员治理制度同样具有重要影响：干部队伍年轻化和知识化有助于弱化地方政府支出行为的省份顺周期特征，较长的任期和中央任职经历则具有相反影响，但这些因素对地方政府支出行为的全国反周期特征的影响较为模糊。【关键词】财政分权体制官员治理制度地方政府支出行为的周期性特征一、引言传统观点认为，由于缺乏货币手段以及经济高度开放，地方政府在促进宏观经济稳定方面的作用十分有限，宏观经济稳定政策本质上是一种全国性政策（Musgrave，1959）。但随着我国财政分权化改革的逐步深入，地方政府在整个纵向政府结构中的作用日益增强，地方政府的行为激励、政策选择及其对宏观经济稳定的影响越来越受到学术界和政界的广泛关注。郭庆旺和贾俊雪（2006）提出一个宏观经济波动的地方政府行为假说，认为在财政和政治的双重激励下，地方政府总是有利用违规优惠政策进行引资的强烈动机和推动投资增加的无比热情，对宏观经济稳定造成巨大冲击。Brandt和Zhu（2000，2001）、Bennett和Dixon（2001）以及Feltenstein和Iwata（2005）指出，中国的财政分权化改革强化了地方政府的自我利益和预算约束，迫使地方政府更多地寻求隐性担保、信贷干预等手段扶持低效率的国有企业，导致信贷规模扩张，引发通货膨胀。赵文哲和周业安（2009）认为，财政分权加剧了地方政府间财政支出竞争，导致地方政府支出规模过度膨胀，不利于价格稳定。方红生和张军（2009）则特别强调，在财政和政治激励下，地方政府支出行为会呈现出明显的扩张性倾向，预算软约束问题则进一步强化了这一不良倾向。李猛和沈坤荣（2010）则发现，地方政府的短期化行为确实构成了中国经济波动的重要根源，但这主要归因于官员腐败，财政和政治激励的影响并不显著。上述研究总体上较好地揭示出我国财政分权体制和官员治理制度安排带来的财政和政治激励及其对地方政府行为和宏观经济稳定的影响机理。但遗憾的是，这些研究往往仅就某一个作用环节进行了实证检验，缺乏对财政体制和官员治理制度→地方政府行为→宏观经济稳定这一完整机制链条的经验剖析。更为重要的是，已有文献完全忽略了中国独特的财政体制和官员治理制度安排所蕴涵的地方与全国利益冲突和协调机制及其对地方政府行为进而对地方经济和全国经济稳定的影响差异①。在一个多级政府框架下，宏观经济稳定本质上是一个集体行为问题，取决于中央（全国）与地方的利益冲突与协调（Prud’Homme，1995；Treisman，2000）。中国的财政分权化改革以及以增长绩效为核心的干部考核体系固然强化了地方政府的自我利益，但中央财政在整个财政分配中的主导地位以及直接的行政隶属关系，也确保了中央政府拥有强有力的财政和行政手段以规范和约束地方政府行为。正是在这样独特的制度背景下，地方政府具有双重身份——相对独立的利益主体和中央政府的行政代理人，不得不在自身利益和全国利益之间进行权衡，致使其行为呈现出不同的地方和全国周期性特征，对地方经济和全国经济稳定产生不同的冲击影响——本文称之为地方政府行为的周期性悖论。为了简化分析，本文将研究重点放在地方政府支出行为，在一个相对统一的分析框架内剖析地方与全国利益冲突和协调下地方政府支出行为的周期性特征及其制度根源。本文的结构安排如下：第二部分基于中国现实提出地方政府支出行为的周期性悖论假说，刻画地方政府支出行为的省份和全国周期性特征的形成机理和制度根源；第三部分以中国省份数据为基础，利用多动态因素模型识别地方政府支出行为的省份和全国周期性特征；第四部分利用空间计量模型，考察财政分权和官员治理制度对地方政府支出行为的周期性特征的影响；第五部分从支出结构视角出发，就地方政府支出行为的省份和全国周期性特征及其制度根源作进一步剖析；最后给出本文的主要结论与政策建议。二、地方政府支出行为的周期性悖论：一个理论假说宏观经济稳定从来就不是一个单纯的经济问题。大量的政治经济学文献指出，宏观经济稳定具有很强的公共物品特性（Samuelson，1954），因而本质上是一个集体行为问题。分权不仅会增加利益主体的数量，也会强化利益主体的免费搭车动机，因而不利于宏观经济稳定（Prud’Homme，1995；Treisman，2000）。政治集权包括直接的行政隶属关系和强有力的国家政党制度，有助于解决集体行为问题，更好地实现宏观经济稳定（Riker，1964），这在发展中国家表现得尤为突出（Wibbels，2000）。我国改革开放以来，无论是20世纪80年代至90年代初期的财政承包制改革，还是1994年的分税制改革，均赋予了地方政府较大的财政自主权，强化了地方财政利益。同时，随着我国发展战略转变为以经济建设为中心，官员考核与选拔标准也由以前的政治表现为主转变为经济绩效为主，使得地方政府的政治利益与经济利益保持了较高的一致性。在这样的改革进程中，地方政府逐步成长为一个较为独立的利益主体。但另一方面，作为一个单一制国家，中国的财政分权化改革并没有赋予地方政府财政收支立法权；而且在高度集权的政治体制下，中央政府对地方官员的职务晋升也具有重大影响力。因此，中央政府不仅拥有有效的财政手段（如财政收支责任安排和财政转移支付）来影响地方政府的财政激励和约束，也完全有能力通过完善地方官员治理制度和奖惩机制设计来优化地方政府的政治激励和约束，促使其更好地贯彻和执行中央政策意图，维护全国利益。正是在这样独特的制度背景下，地方政府一方面作为一个较为独立的主体存在自身利益诉求，同时又作为中央政府的行政代理人需要服从于全国利益，贯彻中央政策意图，这种双重身份所蕴涵的利益冲突和协调是决定地方政府支出行为的周期性特征及其宏观经济稳定效应的关键（见图1）。在通常情况下，地方政府与中央政府的利益是一致的，即积极促进经济增长。但在激烈的财政和政治竞争压力下，地方政府更加注重短期经济表现，即使是在经济繁荣时期也有极大动力通过扩张性支出行为来推动经济快速增长，短期内的经济快速扩张势必会引发经济过热。而当经济处于明显低迷时，由于财政收入约束，特别是出于对未来经济前景不确定性的担忧，地方政府更倾向采取较为消极的财政支出政策以规避风险，避免在财政和政治竞争中处于不利地位。这些都使得地方政府支出行为呈现出较为突出的省份顺周期特征，即省份财政支出的变化与省份经济周期动态保持同向变动的特点（换言之，从省份经济周期的视角来看，省份财政支出的变化具有“顺风向而动”特点），对省份经济稳定造成负面冲击。一旦这种不利影响扩散到全国，影响到全国经济稳定（扩散速度及其对全国经济稳定的影响程度取决于该省经济占全国经济的比重），就会与中央政府致力于实现全国经济平稳较快增长的目标相冲突，促使中央政府通过财政和行政治理手段来规范地方政府支出行为，更好地实现全国经济稳定。在中央财政调控措施的激励和约束下，特别是为了能够获得中央政府更为积极的政治评价以增强自身政治竞争力，地方政府通常能够较为坚决地贯彻和执行中央宏观调控政策，特别是在非常易于观测的财政支出政策上努力与中央政策取向保持一致②，致使其支出行为呈现出较为明显的全国反周期特征，即省份财政支出的变化与全国经济周期动态保持反向变动的特点（换言之，从全国经济周期的视角来看，省份财政支出的变化具有“逆风向而动”的特点）。的确，在现实中，我国省份经济周期与全国经济周期并不完全同步，存在较为明显的差异性（见图2）③。这在客观上为地方政府兼顾自身利益和全国利益提供了一个平衡点，从而形成了一个地方政府支出行为的周期性悖论：地方政府支出行为同时呈现出省份顺周期特征和全国反周期特征，加剧了省份经济波动但有利于全国经济稳定。但是，由于地方政府很难准确把握本地区经济和全国经济周期的动态走势，特别是无法准确预判到中央宏观调控政策态势的转变时间，因而很难在自身利益和全国利益之间寻求到一个最佳平衡点④。而且，由于在不同省份的经济周期与全国经济周期存在差异的同时，中央政府对各省份的政策约束力也明显不同，故各省份财政支出的省份顺周期和全国反周期特征的强弱存在明显差异。相对而言，欠发达省份的经济周期与全国经济周期的差异性更为突出，而且对中央财政转移支付的依赖性更强，更容易受到中央政策意图的影响，因而其支出行为会呈现出更为明显的省份顺周期和全国反周期特征（见图2（c））。综上所述，我们提出如下理论假说。命题1：在中国独特的财政分权和官员治理制度安排下，地方政府双重身份蕴涵的利益冲突与协调是决定地方政府支出行为周期性特征的关键，省份和全国经济周期的动态差异性为地方政府兼顾地方和全国利益提供了一个较好的平衡点，从而形成一个地方政府支出行为的周期性悖论：地方政府支出行为总体呈现出较明显的省份顺周期和全国反周期特征，这在欠发达省份表现得尤为突出。需要指出的是，目前基于全国数据的实证研究表明我国财政支出政策总体上呈现出“逆风向而动”的特点，在促进宏观经济稳定方面发挥了重要作用（郭庆旺、贾俊雪、刘晓路，2007），但基于省份面板数据的研究则发现财政支出政策不利于经济稳定（方红生、张军，2009；赵文哲、周业安，2009）。之所以出现这两种观点不同的结论，正是因为我国省份经济周期与全国经济周期、地方财政支出政策对省份和全国经济稳定的影响存在着差异。事实上，命题1可以很好地将这两种看似完全对立的观点有机地统一起来：省份财政支出政策不利于省份经济稳定，这与方红生和张军（2009）以及赵文哲和周业安（2009）的研究结论保持了很好的一致性；省份财政支出政策有助于全国经济稳定，这又为郭庆旺、贾俊雪和刘晓路（2007）的研究结论提供了一个合理解释。反过来，这些研究也为命题1提出的地方政府支出行为的周期性悖论提供了较好的经验支持。此外，已有文献在强调财政分权的影响时普遍忽略了财政分权体制特性的重要性。事实上，如图1所示，财政激励和约束及其对地方政府支出行为周期性特征的影响还在很大程度上取决于财政分权体制安排的具体特点：在一个财权与事权错位的分权体制下，纵向财政失衡会软化地方政府预算约束⑨，加剧公共池（common-pool）和中央救助等道德风险问题⑥，强化地方政府的顺周期政策行为（RoddenandWibbels，2002；Rodden，EskelandandLitvack，2003）。另一方面，中央政府在弥补地方纵向财政失衡时也会充分利用财政转移支付来规范和约束地方政府支出行为，使其更加符合中央政策意图。改革开放以来，中国财政分权化改革呈现出一个非常突出的特点，即财权和事权错位与不对称性矛盾尖锐，地方政府存在较为明显的纵向财政失衡⑦，导致财政收支分权的激励和约束机制及其对地方政府支出行为的周期性特征的影响出现分化。显然，收入分权有助于缓解纵向财政失衡及其引发的公共池和中央救助等道德风险问题，因而有助于遏制地方政府的省份顺周期支出行为，强化其全国反周期支出行为。但收入分权也会强化地方政府的财政激励，促使其更加关注本地区利益，加剧地方政府支出行为的省份顺周期特征，削弱其全国反周期特征。同时，收入分权带来的纵向财政失衡的缓解也意味着地方政府对中央财政转移支付的依赖性下降，这会削弱中央对地方政府的财政约束力以及地方政府支出行为的全国反周期特征。由此可见，收入分权对地方政府支出行为的省份顺周期特征的影响可能较为模糊，虽然倾