地方政府机构编制管理制度化路径探析

第11卷第4期辽宁工程技术大学学报(社会科学版)Vol.11.No.42009年7月JournalofLiaoningTechnicalUniversity(SocialScienceEdition)July2009地方政府机构编制管理制度化路径探析陈立钧，韩雪(中共沈阳市委党校公务员培训处，辽宁沈阳110036)摘要z为了科学规范地方政府的编制管理工作，实现制度化运行，使地方机构编制管理工作成为是党和国家配置执政资源的一项基础性工作，必须进一步改革现行行政管理体制。必须深化行政管理体制改革，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理JI目关系、优化结构、提高效能。而深化机构改革的前提，必须严格机构编制管理，加快推进机构编制管理的法制化进程。关键词z地方政府;机构编制油~度化中图分类号:D035.1文献标识码:A文章编号:1008-391X(2009)04一0370-02AnalysisofthemeansforinstitutionalizationoftheestablishmentmanagementoflocalgovernmentsCHENLijun,HANXue(CivilServantTrainingOffice,CPCPartySchoolofShenyangMunicipalPartyCommittee,Shenyang110036,China)Abstract:Someincompatibleaspectsbetweentheexistingadministrativesystemandthecurrentsitua­tionandnewtaskshavetobesolvedfurtherforscientificallyregulatingandinstitutionalizingtheestab­lishmentmanagementoflocalgovernmenttomaketheestablishmentmanagementoflocalgovernmentbecomeabasicjobforallocatingrulingresourcesofCPCandChina.Therefore,thereformoftheadmin­istrativemanagementsystemmustbedeepenedaccordingtotherequestofthebuildingoftheservicegovernment,responsiblegovernment,thegovernmentoftheruleofthelawandthecleangovernmentwiththefocusonchangingfunctions,straighteningoutregulations,optimizingstructureandimprovingefficiency.Theprerequisiteford巳epeningtheinstitutionalreformisthatwemustmanagethegovern­mentestablishmentstrictlyandacceleratingtheprocessofthelegalizationofthegovernmentestablish­ment.Keywords:localgovernment;establishment;insititutionalizationO引言为实现地方政府机构和编制的制度化要求，适应深化行政管理体制改革和依法行政的需要，国务院制定并于2007年5月1日实行了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例))(以下称《条例训。《条例》明确规定，地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。这是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理工作的法制空白，对于我们实现地方政府机构编制管理制度法定化具有重要意义。1条例〉出台的原因分析改革开放以后，中国经历了5次大的政府机构改革，分收稿日期:2008-11-09别是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年。此类改革的一个共同特点是任务一一回应式和问题一一应对式的。改革开放初期，政府机构的历次改革基本上可以描述为放权让利的改革。市场化的纵深发展向政府改革提出新的要求和任务，即尽快朝小政府、大服务的方向转变[1J为贯彻落实党的十七大精神.2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见)).会议研究了深化行政管理体制改革问题。《意见》指出:必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐。推进地方政府机构改革，必须要合理调整地方政府机构设置，精简和规范各类议事协调作者简介:陈立钧(1967-).女，辽宁沈阳人，讲师，主要此事行政管理研究。第4期陈立钩，等2地方政府机构编制管理制度化路径探析371机构及其办事机构，严格控制议事协调机构设置，认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制，严禁超编进人，对违反规定的限期予以纠正。2中国地方政府机构编制存在的问题2.1机构性质混乱，职能界定不清，多头管理，超编现象严重(1)目前，中国行政机构的真正身份千改万变仍不清，犹抱琵琶半遮面飞一些机构既属于上级政府的组成部门，又是下级政府的直属机构;既属于上级政府的行政机构，又可以算作下级政府的事业单位;既属于同级政府的组成部门或内设机构，又属于上级相关部门的派出机构。如国有资产监管职能，过去由国资局承担，后撤国资局，将其职能划归财政局。后来又要求组建国资委，挂牌于经商委，将国有资产监管职能实际划归了经商委。某市市政府办公厅内设22个职能处室和老干部处、纪检组。(2)无论领导职数，还是非领导职数，在一些地方很多部门中都有超编人员。如市财政局，共有24个内设机构，其中局长1名，副局长5名，纪检组长和总会计师各一名，助理巡视员2名，这些领导分别有所兼任。从这一组数据中可以看出，副职人数过多，超出了规定人数，同样的情况在其他部门也不同程度存在。这样的设置使非领导职务人员通过分管、协管某一领域，起着领导人员的作用。因而领导职数过多，挤占相应的财政经费，造成人员超编，致使机构隐性扩编的情况得不到有效抑制。2.2机构膨胀的重要原因随着国家和地方某方面重点工作的推进，为了适应新形势，根据国家和省的统一部署，下级行政机关大都在原来规定的限额外增设了机构。上级对口部门将是否专门设置机构编制等列入下级对口部门的年度目标考核范围，如果没有独立的机构和专门的人员编制，就考核不合格，不给下拨相关经费。在贯彻落实某项法律法规过程中，为了不增加机构，采取了在相关业务部门加挂牌子的办法。比如，在科技部门加挂知识产权局牌子z在城建部门加挂地震局牌子等。由于机构限额问题，不得不将有些承担行政职能的机构列为事业单位进行管理。这些因素导致机构膝肿、冗员过多，使得财政成为吃饭财政。3完善地方政府机构编制管理的对策建议3.1完善政府组织编制立法(1)要完善行政立法在清楚界定各级政府职能的基础上，尽快修改《国务院组织法》和《地方政府组织法机依法明确中央政府和地方政府的职责权限。与此同时，要按照精简、统一、效能的原则，将相同或相近的职能合并，并尽快研究制定《政府内设机构职权法))，依法明确规定政府内设机构的职责权限[2J。(2)在总则性框架的基础上，制定完善具有可行性的操作法规《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是一部较完备的法规，是在科学处理政府组织层级与管理幅度之间关系的前提下的政府组织编制立法K条例》以三定为原则，在定职能、定机构、定人员政策的基础上制定部门组织法，明确政府组织机关的设置、编制、职权、职责、职数、人员配置以及政府组织行政活动的方法等问。3.2科学的制度化设计机制(1)要科学界定编制管理部门的职责权限按照市场经济对政府职能的需求变化，及时调整政府职能配置、人员编制及部门设置。应该参考经济总量、人口和地域等因素，研究一个地区财政供养的编制总量，这个总量既包括行政编制、也包括事业编制。借助财政供养编制总量控制，实现清理事业单位、控制事业编制、平衡全国事业单位发展的目的。凡属机构编制事宜，一律由机构编制委员会及其办公室一个部门承办，主管机构编制工作的领导一支笔审批，机构编制部门一家行文[4J(2)完善财政预算对编制管理的技术支撑与制约党政群机关、事业单位凡属需要增设、调整、变更机构设置，加挂机构牌名，明确职能配置，核定机构级别和经费来源，增加调整编制配备和领导职数，在编人员的调整，均应根据审批权限向机构编制委员会或编办专题请示;实行人员编制与财政经费的同步管理由。3.3建立信息公开制度(1)要建立长效公开机制明确各级编委主任为机构编制事项公开的第一责任人，各党政机关、事业单位为公开的责任单位，机构编制部门负有监督检查的职责，并承担连带责任。将各党政机关、事业单位作为公开的责任单位，在公开编制、领导职数的同时，必须公开现有人员、现任领导的情况，而这些情况机构编制部门一般是不掌握的。但机构编制部门必须加强对公开的监督检查，如果因为监督检查不力，导致部门公开不及时、不到位，甚至出现假公开、不公开时，要承担相应的连带责任田。(2)要实行机构编制实名制管理信息系统建设建设机构编制实名制管理信息系统，实现对所有行政编制、事业编制的实名制管理，为机构编制监督检查工作提供强有力的数据支持和技术手段，能大大提高机构编制主管部门的权威性、公正性。真正能解决少数地方和部门超编进人、无编进入、混编混岗等问题，彻底控制行政机关及事业单位的机构编制和财政供养人员，采用人员与编制对号人座的管理方式，有效杜绝吃空饷情况的发生，预防行政腐败现象的出现。【7J4结语总之，只要按照《地方各级人民政府机构设置和编制条例》的要求，坚持定职能、定机构、定人员的三定政策，进一步坚持权责一致的原则，进一步理顺党政部门的职责关系，进一步调整好政府部门间的职责关系，就一定可以有力推进地方政府体制改革，加快实现机构和编制的法定化。参考文献:[1J陈天祥.政府机构改革的新思路口J.学术研究，2008(2)，40一47.[2J同丽红.事业单位编制的管理与改进口J.辽宁工程技术大学学报z社会科学版，2000，2(2)，32--33.[3J华建敏.关于国务院机构改革方案的说明一-2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上[N工人民日报，2008--03--12(2).[4J新华社.关于深化行政管理体制改革的意见[EB/OLJ.(2009一03--02)http,llnews.xinhuanct.com/newscenter/2008一03104/contenc7717129.htm.[5J马凯.以转变政府职能为核心深化行政管理体制改革.[EBIOLJ(2008--9一5)http.ll­er/anon/page/NSACMSPage.pagemetainfold96052fb24234457481d09bb0537e79a6.[6J薄贵利.论优化政府组织结构口J.机构与编制，2007(5):76一84.[7J蔡立辉.西方国家政府绩效评估理念及其启示[J].清华大学学报，2003(1),76--84.[责任编校:鲍卫敏]