城镇化背景下的土地制度改革

城镇化背景下的土地制度改革当前我国城镇化发展向着城乡一体化的目标迈进，而土地综合整治则可以说是架起城乡相互交融的桥梁，而要想保证这列火车向着正确的方向有步骤、有节奏、有效率的前进，就需要进一步改革完善起着引导、制约作用的车轨，也就是产权、征地、集体土地流转、宅基地、户籍、社会保障和财税等一系列制度。由于土地综合整治是在城镇化发展的新形势下提出的，属于新生事物，而与之配套的土地、公共服务、财税及金融等制度则诞生已久，在新形势下这些制度必然需要加以引导和改革以适应新生事物的发展。本章主要是针对城镇化背景下，针对城乡二元体制涉及城镇化、土地综合整治的相关制度内容提出政策建议，以便更好的引导和规范土地综合整治，推动城镇化可持续发展。这些制度主要包括土地制度、涉及到城乡差别的公共服务及户籍制度、财税制度及金融制度等。下面分类对其进行分析。我国正处于城镇化高速发展时期，工业与服务业稳步增长，城镇规模不断扩大，城镇人口快速增加，自然会产生持续的大规模的用地需求。在这个大背景下土地这一稀缺资源的地位越发重要，因此，如何针对当前城镇化的大背景对我国二元土地制度进行变革已迫在眉睫。一、城镇化中的土地征收制度改革土地征收和征用制度是伴随着我国的城镇化进程成形、发展的，该制度在对我国推进城镇化立下汗马功劳的同时，也逐渐因其本身存在的问题颇受诟病。特别是在当前我国提倡建设和谐社会的背景下，尚不完善的补偿标准，征地拆迁方式使该制度的积弊逐渐暴露出来。征地补偿标准不合理，对弱势群体农民的意愿考虑不够周全，借征地通过运作土地资产为地方谋取私利等问题已经从一个单纯的土地领域的弊病发展为全社会的声讨对象。因而，如何在城镇化的背景下依托既有征地模式对其进行完善，使这一本身为推进社会进步，经济发展而制订的制度真正能为“国”所用，为“民”所用成为我国下一步城镇化要解决的首要问题。土地综合整治坚持城乡统筹的土地利用，强调征地制度不但服务于城镇居民而且同样服务于农村居民，要求全面保障农民在征地中的生存权和发展权，使其充分享受城镇化带来的经济发展和社会进步，因此，要对现行征地制度做出如下修改：（一）给予公平的征地补偿实现城乡增值收益合理分配对于征地补偿，既不能仍以产值为依据确定补偿标准，也不能将增值收益全额转移给农民，而必须综合考虑包括农民和政府在内的征地主体在征地过程中的权利、义务、责任和其所发挥的作用，协调分配增值收益。在分配形式上既可以以货币形式支付，也可以分配等值的易于变现的财产性资产；后者可以参考东丽区的具体做法，而前者则可采取以下两种方式。一是以集体建设用地市场的土地价格作为补偿标准。在城市规划区外的纯农区，失地农民可以得到相当于二三产业用地的地价补偿，利益关系比较平衡；而在城市规划区内，被征地农民除得到相当于集体建设用地的地价的补偿，还可转变身份，变为城市居民，直接享受城市化的成果。[1]二是完全按照城市土地市场的价格补偿失地农民的损失，但由于农民因政府调整土地用途和土地一级开发而获得了超出自身土地投入的高额增值收益，需要缴纳相当额度的土地增值税[2]，以税收的形式体现政府调整土地用途引起的增值份额。（二）统筹安置失地农民，保障土地综合整治顺利推进对于失地农民的安置仍然要坚持多渠道的原则，统筹安置办法，强化安置方案的可行性和有效性。一是要加强对城市安置失地农民的保障。要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重变更，将失地农民真正纳入城市经济生活，给予其充分的公民权，应把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会和生活保障。在农民就业方面，征地主体和劳动保障部门要协调权责实现对农民就业的短期培训和长期服务，并加强监督监管。如劳动保障部门可以向农民提供3～5年的培训服务，在此时限内，农民可以多次提出培训申请，由劳动保障部门免费进行职业培训并向用人单位推荐，对于吸收失地农民就业的企业可以在税收等方面予以优惠。二是要加强征收项目本身对农民的吸纳。在征收的土地上划出适当范围作为产业用地配套征地项目或农业生产，并把用地企业吸收失地农民就业作为审批其用地的必要条件，由征地部门和企业共同负责对农民的技能培训。例如，天津市东丽区就采取了这种方式，通过设立农产品加工企业，打造现代化农业产业基地吸纳被征地农民就地解决其安置问题。土地综合整治下征收制度改革的方向是逐步缩小征收范围，出于公共目的才进行征收，其他目的均以流转方式使农民参与增值收益的分配，全面保障农民就业。可以预见的是，未来由于非公共利益用地特别是经营性项目将不能通过征收的途径满足用地需求时，在城市建设用地同样供给不足的情况下，企业必然会将发展的重心由城市转移至农村，这就对集体建设用地的流转和农村土地市场的建设提出了更高的要求。二、集体土地流转制度改革与城镇化城镇规模不断扩大使得对土地产生持续的大规模的需求日益增加，向农村集体土地“索取”新一轮城镇化发展用地已不可避免。目前农村土地利用效率相对不高，土地资源和资产价值挖掘潜力大，土地综合整治能节约集约利用农村土地，合理释放农村土地资源。在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，从而使耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须靠完善的集体土地流转制度来配合，但目前的集体土地流转制度仍存在诸多缺陷制约土地综合整治地开展。集体土地可以分为农用地、宅基地和除宅基地之外的集体建设用地（包括农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地），因此集体土地的流转就是农用地流转、宅基地流转以及除宅基地外的集体建设用地流转。其中，农用地的流转主要是指农民土地承包经营权的流转，《物权法》赋予土地承包经营权用益物权的性质，农民对土地承包经营权享有完整的占有、使用、收益、处分权，可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，并且法律鼓励土地承包经营权流转进行适度规模化经营。所以现行的农用地流转机制并不对流转承包经营权，进行耕地规模化集中经营继而完成土地综合整治（尤其是农田整治）造成很多阻碍，只需要在今后的改革中，继续保持现有土地承包关系稳定不变，进一步做好土地确权登记，及规模化经营后发包方、承包方之间收益分配和协调，扩大土地承包经营权抵押范围等相关的工作。当前对土地综合整治制约较大的是集体建设用地流转制度，所以本节的重点要改革完善集体建设土地流转制度配合土地综合整治地完成，从而快速和谐地推动城镇化进程，实现城乡统筹发展。集体建设用地流转可以通过适当集中的土地置换，形成规模化农业生产经营；吸纳农村剩余劳动力，实现劳动力转移；同时还可以通过流转使集体建设用地获得土地增值收益，实现土地资源资产双重价值。但长期以来集体建设用地流转中存在产权不明晰、权能不完整、市场不规范、收益分配不清、服务管理体系不到位等问题已成为土地综合整治开展的制约。在推进土地综合整治过程中，有必要改革集体建设用地流转制度，明晰产权和交易主体，规范集体建设用地流转市场，完善服务管理配套体系，完成统筹配置城乡建设用地，促进农民集中化居住、产业规模化发展，加快城镇化进程。（一）完善集体建设用地产权制度，明晰流转交易主体可以根据集体建设用地的形成过程明确土地的所有者或产权人。如乡镇或村为兴办企业、投资建设各类公共设施用地、企事业单位使用的集体土地所有权者为乡镇或村农民集体；在保障国家与集体必要产权要素的前提下，保护和强化农民的土地财产权是着力点和关键，应当进一步明确其的权能，尤其是其作为村农民集体这个虚化的主体概念中的实体存在，要赋予其对集体建设用地的按份收益权利。要逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开，简化农村土地集体所有权主体结构。同时要完善集体建设用地使用权处分收益权，加强土地产权登记工作，明晰土地产权主体，保障流转的高效性和安全性。只有在产权完善、主体明晰的前提下，才可以有针对性地开展不同主体下的集体建设用地流转、合理布局集约利用，推进土地综合整治。（二）建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场，主要可以从以下几个方面着手：1.建立城乡一体化集体土地流转市场可以比照国有土地流转市场建立集体建设用地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，比照国有土地出让使用权的模式创设集体建设用地转让（出让）使用权，尤其明确集体建设用地转让、出让权利，允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股等[3]，农户或其他农业生产单位可以获得集体建设用地转让（出让）使用权。农户或其他农业生产单位在不违反出让或租赁契约的前提下，在集体建设用地流转二级市场上将土地使用权转让或转租给其他土地使用者，这样可以使那些土地综合整治过程中需要集中调整利用的土地直接进入集体建设用地流转市场进行配置，村集体或农民直接通过租金等形式获得收益。2.建立集体建设用地定价体系按照马克思的地租理论，土地价格是土地经济价值的反映，是土地权益的体现。与一般商品价格相比，地价同样受到市场经济环境、供求状况的影响；但地价又具有其特殊性，主要表现在：土地由于其位置条件的不同、时间的不同（社会财富的不断积累对土地产生增值影响）、土地用途的不同、土地收益的不同、土地上权利限定的不同以及土地利用强度的不同。所以可以出台对集体建设用地的分等定级估价的相关规定，如《集体建设用地估价规程》、《集体建设用地分等定级规程》等，为土地综合整治过程中提供一个政府公布的基准地价依据，防止出现流转价格过高或过低问题。3.建立农村集体建设用地增值收益分配机制集体建设用地流转后其价格将会大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配机制，一方面要实现了农民的财产权，增加了农民资产性收入，尤其保证其按份所得的权利享受。同时由于集体建设用地依托了城市扩张带来的各种配套设施而产生的增值，所以这一部分增值是全社会进步产生的，应比照国有建设用地，按照“涨价归公”的原则进行分配。所以在保证农民集体获得流转金的情况下，政府作为公共利益的代表也应该得到一部分增值收益，“可以设立集体建设用地增值税”。（三）完善集体建设用地流转服务管理体系1.建立土地交易和土地管理等机构政府要为城乡一体化的集体土地流转市场建立相关管理机构，对流转工作进行规范和引导，搞好土地利用规划，提前明确某一阶段的土地流转信息并进行发布公示，防止出现无序、杂乱、随性的集体土地流转现象，要实现土地的可持续发展。同时政府中要在流转市场中实现税费统一，建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全的机制，实现集体土地与国有土地“同等交易”“同地同权同价”。全国第一家农村土地交易所——重庆农村土地交易所已经挂牌。交易所按现代企业管理模式运营，其职能是建立农村土地交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。重庆土地交易所可以把农村宅基地、复垦地等土地，通过交易转换为工业、城市建设用地。2.建立集体建设用地流转的市场中介服务体系集体建设用地流转需要建立市场在信息、咨询、预测、、评估、投融资等方面的中介服务系统，使集体土地流转更加专业化和市场化，为流转前、流转中、流转后全过程提供综合配套服务。目前尤其需要建立土地投资经营公司、土地评估事务所、土地融资公司、土地保险公司、委托代理公司、土地租赁公司、土地证券公司等中介组织的建立和完善[4]，对于商业性公司不愿进入的领域，可以成立政策性公司发挥作用，加大规模农业开发和配套基础设施建设的支持，推动传统分散农业向现代产业化农业转变。三、地籍管理制度地籍管理是对土地的位置、地界、数量、质量、权属和用途等基本情况的记载和管理，主要有三个方面内容：土地调查、土地登记和地籍档案资料。地籍管理是国家进行土地管理活动的一个重要组成部分，是国家制定土地利用总体规划和计划、农业区划和城市规划以及正确研究土地对策的基础资料和重要的客观依据。其核心是产权登记。我国《土地管理法》在第27条、《土地管理法实施条例》第14条对地籍调查仅做出了原则性规定，至2008年《土地调查条例》的公布实施，宣告土地调查新的开端。《土地管理法》第11～12条、《城市