从规划实施看北京市“产城融合”发展

1从规划实施看北京市“产城融合”发展李秀伟张宇（北京市城市规划设计研究院，100045）【摘要】本文分析了自总规实施以来，北京市就业人口布局和居住人口布局的演变特征，以CBD、金融街、中关村西区、亦庄开发区为典型产业区，分析就业人员的的居住空间布局、通勤距离和时间，表征“产”、“城”融合发展特点，探析传统产业空间规划和规划实施过程中存在的问题，提出了促进产业区“产”、“城”融合发展的建议。主要结论包括：（1）就业空间演变特征表现为：中心城集聚趋势更加突出；高端服务业在中心城集聚特征明显增强；制造业布局不断向近郊转移，开发区逐渐成为制造业发展的重要载体和主要增长点。（2）居住空间与就业空间的分异性较大，典型产业区中，亦庄开发区就业人员的通勤距离和时间都较大，反映产城融合性较差。（3）传统产业空间规划缺乏对产业布局和城市功能关系的协同研究，产业区缺少公共设施配套标准；产业区空间规划实施过程中，产业区和配套区规划实施不同步，配套服务建设滞后；缺少相关机制将产业区和配套区联系起来，出现了“产”、“城”不对接的局面。为了适应产业区提升的新要求，并促进北京向多中心空间转变，近郊区的产城融合发展尤为重要，需根据产业区类型差异，构建不同的产城融合发展模式，并探索职住联动发展等相关政策。【关键词】规划实施；产城融合；职住关系；通勤距离1．引言《北京城市总体规划（2004年-2020年）》中产业规划的侧重点是产业发展与城市发展和城市空间结构的关系[1]，总体规划中指出，加快产业结构调整，改变中心地区功能过度集聚的状况，疏散传统制造业，在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心[2]。同时，总规中提出了构建11个综合性新城，逐步疏解中心城的人口和产业，实现“多中心”的城市格局。自2004年总体规划实施以来，尤其是2008年奥运会之前，首钢涉钢产业、焦化厂、化工二厂、有机化工厂等企业逐步搬迁，山区矿山关闭和低端工业淘汰转移也在加快。2004-2011年，北京市三产比重由1.4：30.9：67.7调整为0.9：23.4：75.7，其中工业结构调整成效明显，以现代制造业和高技术制造业为主导的首都特色工业体系基本形成；第三产业中以现代服务业为主，主要包括金融业、租赁与商务服务业、信息传输、计算机服务和软件业、科学研究、技术服务和地质勘查业、房地产业。产业空间布局是城市或区域社会经济发展特征的空间反映，是社会生产与经济活动的空间地域体现，其本质是企业组织、资源要素和生产能力在空间上的集散与流动。城市产业的结构升级、经济的转型发展，必然体现在产业空间布局的优化和城市空间的重组上[3]。自2004年产业布局规划实施以来北京市产业空间布局发生了较大的变化。与此同时，随着产业布局规划的实施，北京市产业逐步升级、产业空间逐步外移，产业空间也出现了很多问题，如规划提出的多中心格局尚未形成；产业功能区多且分散，产业功能定位雷同；产业用地效率与国际城市相比仍有较大差距；“产”、“城”发展不协调的问题逐步凸显等，尤其是产城不融合导致的产业和城市相互脱节，越来越受到各界的关注。本文在分析北京市就业空间格局演变特征的基础上，研究居住与就业空间的关系，并以2典型产业区就业人员的居住空间布局、通勤距离和时间，表征产城融合发展的特点，并分析产城融合发展与产业区空间规划及规划实施路径的关系，反思传统的产业布局规划编制的缺陷和规划实施过程中的政策缺失，为促进产业区产城融合发展提出相关建议。2．北京市就业空间演变特征根据全市就业人口反映全市就业布局特征，采集数据的基本单元为街道及乡镇，数据来源于北京市第一次、第二次经济普查中的就业岗位数据。经过分析表明，2004年北京市总体规划实施以来，北京市产业空间布局出现了新的演变特征。2.1总体空间演变特征中心城集聚趋势更加突出。就业密度分布图显示（图1、图2），中心城中CBD、金融街、中关村核心区等高端功能区的就业密度呈极化式增长，就业密度由约2-3万人/平方公里增长到约5万人/平方公里；就业增量布局图显示（图3），近几年新增就业岗位的80%位于城六区；与中心城相比，新城的集聚特征尚不明显。图12004年就业密度布局图图22008年就业密度布局图图32004-2008年就业密度增量分布图2.2第三产业空间演变特征高端服务业在中心城集聚特征明显增强。第三产业就业密度分布图显示（图4、图5），近几年来，第三产业在中心城不断集聚，金融街、CBD和中关村核心区等重点功能区的第三产业就业密度高；第三产业就业增量分布图显示（图6），近几年第三产业新增就业的83%位于中心城区；与中心城比较，新城均未表现出明显的第三产业集聚特征。3第三产业重点行业呈集群式空间发展特征。金融业就业发展高度集中于金融街（图7），其GDP占全市GDP的10.3%；商务服务就业主要集中在CBD地区（图8），其GDP占全市GDP的3.8%，并逐步成为商务活动中心和国际金融结构集聚地；中关村核心区已成为科技和信息服务的高地（图9、图10）。图42004年第三产业就业密度分布图图52008年第三产业就业密度分布图图62004-2008年第三产业就业密度增量分布图图72008年金融业就业密度分布图图82008年租赁与商务服务就业密度分布图4图92008年科学研究技术服务就业密度分布图图102008年信息传输计算机服务软件业就业密度分布图2.3制造业空间演变特征制造业布局不断向近郊转移，开发区逐渐成为制造业发展的重要载体和主要增长点。制造业就业密度分布图显示（图11、图12），中心城向外转移制造业成效明显，制造业就业主要集中在亦庄、中关村海淀园、电子城、顺义临空区；制造业就业增量分布图显示（图13），近郊制造业就业增长和中心城区制造业就业减少并存，制造业就业增长区域主要在亦庄、中关村上地，其次是怀柔、顺义。对19个开发区统计表明，19个开发区工业总产值占全市工业总产值的54.5%，其中中关村海淀园、北京经济技术开发区、顺义临空经济区三个重点集聚区工业总产值占全市开发区的80%以上。图112004年制造业就业密度分布图图122008年制造业就业密度分布图图132004-2008年制造业就业密度增量分布图5总的来看，就业空间的整体格局反映出，中心城仍处于集聚发展阶段，形成了CBD、金融街、中关村就业中心区；规划的11个新城中，亦庄开发区、顺义新城的就业集聚特征初步现象，其它新城的就业集聚特征尚不明显。3．典型产业区“产城融合”特征分析随着北京市产业布局规划的实施，多中心的城市格局并未实现，新城对就业的吸引力仍不强。所谓的多中心，即为产业与城市功能融合发展的区域，仅具有产业功能或城市功能都不能成为“中心”，不能有效承担中心城疏解的目标。随着各类产业区的建设，更多的注重产业化，“产城”发展不融合的问题已较为普遍。“单一的生产型园区经济”和多功能的“生产、服务、消费”等“多点支撑”城市型经济比较，显然后者更具有可持续发展力。所谓产城融合发展，即产业、居住、公共服务等功能较为均衡，适当的就业岗位只是吸引就业人员“走过来”，而要真正使就业人员“住下来”，还要靠完善和优质的教育、医疗、居住及公交等城市功能。以往的研究中，大多分析产业区的用地结构和业态发展情况，得出“产”、“城”是否协调发展的结论。本文认为，职住关系是产城融合发展的重要表征，即就业空间与居住空间的耦合性分析很有必要，尤其是近郊区的产业区具有相对均衡的职住关系才说明其摆脱了对中心城的依赖，形成了较为独立的“中心”，而远郊区域由于距离中心城较远，独立性相对较强，本文暂不讨论。3.1北京市职住空间耦合性分析以街道乡镇为空间单元，利用就业与常住人口的比值进行静态空间特征分析，反映全市职住空间格局。根据多年的数据显示，就业总量大约是常住人口的50%左右，因此，就业人员与常住人口的比值为0.5左右，视为职住均衡性较好。分析结果表明（图14），就业空间与居住空间的整体分异性较大，表现为中心就业，外围居住的特征。就业人员与常住人口比值较高（0.6）的区域，即就业占主导功能的区域，主要集中在中心城，如CBD、金融街、中关村地区，同时，近郊区域的亦庄和顺义新城此项比值也较高；就业人员与常住人口比值较低（0.2）的区域，即居住功能为主的区域，主要集中在近郊区，尤其是北部回龙观天通苑区域、东部四惠和通州区域。图14北京市职住关系评价图63.2典型产业区产城融合发展评价仅仅看某一范围内的用地结构，并不能完全反应职住关系，居住和就业可能存在空间错位，即某一区域内的居住人口并不在此区域就业的现象比较普遍。就业与居住人口的数量关系也仅仅反映静态的职住格局，不反应空间联系。本文选择四个就业集中、代表不同产业类型的典型产业区，分析其就业人员的居住空间布局、通勤距离和通勤时间，作为表征产业区的“产”、“城”融合发展的动态指标。不过，需要指出的是，职住均衡程度与空间尺度有关，小空间范围看职住不均衡较为突出，放大空间范围后职住不均衡性就会减弱，因此，本文并不试图明确表征职住平衡的具体值，而是通过通勤时间和距离反映职住均衡的相对程度。以CBD、金融街、中关村西区、亦庄开发区四个典型产业区为研究对象，分别代表商务服务空间、高科技服务空间、制造业产业功能区三种类型，利用2010年北京市交通调查数据，分析就业人员的通勤时间、通勤距离。结果表明（表1），四个产业区的平均通勤距离10-13公里，平均通勤时间约50-55分钟，均高于北京市平均水平；相对来看，亦庄开发区的通勤距离最高。表1各产业区的平均通勤距离、平均通勤时间比较分析功能区平均通勤距离（公里）平均通勤时间（分钟）平均通勤速度（公里/小时）CBD12.0655.2613.1金融街10.3952.1212.0中关村西区9.8850.0111.9亦庄12.752.9814.4全市平均9.6844.5913.0图15功能区就业人员的居住出行空间特征分析如表2、表3所示，CBD、金融街、中关村西区就业人员中，51%-62%居住在10公里以7内（全市平均64%），70-78%通勤时间为60分钟以内（全市平均为77%），略低于全市平均水平。亦庄新城就业人员中，50%居住在10公里以外，尤其是居住在20公里以外的占22%，远高于全市12%的平均水平；67%通勤时间在60分钟以内，比全市平均水平低10%。总的来看，亦庄新城的就业和居住的分异性更强。从四个产业区周边住宅用地比例来看（表4），商务金融服务区、高科技服务区的周边住宅用地的比例相对较高，为就业人员就近居住提供了较好的空间条件；亦庄开发区周边住宅用地比例相对较低，这在一定程度上影响了亦庄开发区就业人员就近选择居住空间。表2不同通勤距离内居住人口比例2km内2-5km5-10km10-20km20km以上CBD5%14%32%33%15%金融街10%15%31%37%6%中关村西区9%15%38%30%8%亦庄19%19%13%28%22%全市平均25%18%21%24%12%表3不同通勤时间内居住人口比例30分钟内30-60分钟60-90分钟90-120分钟2小时以上CBD23%47%22%5%3%金融街28%41%24%6%1%中关村西区31%47%16%3%2%亦庄40%27%19%10%4%全市平均47%30%15%6%2%表4功能区不同距离范围内居住用地占建设用地的比例2公里2-5公里5-10公里10-20公里现状用地金融街40%37%34%18%中央商务区（CBD）31%36%29%21%中关村西区32%22%25%24%亦庄5%16%12%24%规划用地金融街25%25%30%18%中央商务区（CBD）22%29%22%21%中关村西区28%21%22%22%亦庄5%15%16%19%亦庄开发区的设立，一开始就以建立现代化新城为发展目标，规划配套了居住及各类公共服务设施（图16），新城规划实施过程中，产业空间和居住空间都得到了开发（图17），但居住与就业的空间错位，更加剧了亦庄产业区“产”与“城”的割裂。2004年北京经济技术开发区的OD调查结果表明，开发区的