实施最严格的总量控制制度

实施最严格的总量控制制度落实最严厉的污染减排措施山东省环保局张晓东一、实施污染减排的重要意义（一）“十一五”期间实施污染减排的背景“十五”期间，我国环境保护取得了积极进展，部分流域区域污染治理取得初步成效，城市和地区环境质量有所改善。同时，“十五”时期我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的主要指标没有完成。同时，我国节能减排面临着严峻的形势。1、经济发展中能耗过高。我国粗放式的经济增长导致单位GDP能耗远远高于发达国家。我国综合能源利用效率约为33％，比发达国家低10个百分点；单位产值能耗是世界平均水平的2倍多；主要产品单位能耗平均比国外先进水平高出40％以上。据推算，中国每创造一美元产值所消耗的能源是美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍。2、经济和能源结构导致污染物排放居高不下。由于工业特别是重工业所占比重大，发展速度快，同时以煤炭为主的能源结构导致我国污染物排放总量大，全国二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第1位和第2位，单位GDP污染排放量是发达国家平均水平的十几倍。其中，70％左右的二氧化碳、90％左右的二氧化硫和67％的氮氧化物以及几乎所有的烟尘都来源于燃煤。建国50多年来，我们的人口从6亿增长到了13亿，多了一倍，而可居住的土地由于水土流失从600多万平方公里减少到300多万，减少了一半。中国在人均GDP400～1000美元时，出现了发达国家人均GDP3000～10000美元期间出现的严重污染。如不加以控制，按照目前的污染水平，2020年我们的经济总量翻两番时，污染负荷也会跟着翻两番。出现上述问题，一是重化工业发展过快。1993－2005年，我国工业能源消费年均增长5.8％，工业能源消费占能源消费总量的70％。2005年，我国工业部门能源消耗占全社会能源消耗的70.5％。钢铁、石油化工、有色冶金、建材水泥、电力等高耗能行业是能源消费的主要部门，占工业能源消费的82.5％。二是资源禀赋条件决定了我国长期以低效能源为主的能源消费结构。目前，煤炭消费占我国全部能源消费的2/3，是世界上少数几个以煤为主要能源的国家之一，我国一次性能源消费结构中煤炭所占比重较世界平均水平高出41.1个百分点，石油和天然气较世界平均水平分别低15.4和20.1个百分点。我国经济社会发展已经面临环境资源瓶颈，如果再不进行节能减排，环境容纳不下，资源支撑不住，社会承受不起，经济难以为继。（二）污染减排是国际上一种先进的环境改善措施污染减排是近年来国际上使用较为普遍的环境管理措施，污染物总量控制也是我国环境保护的一项重要制度。通过限制和削减污染物的排放总量达到改善流域和区域环境质量的目的，在日本封闭性海域和全球温室气体减排等领域发挥了重要作用。20世纪70年代，日本濑户内海水污染日益严重，赤潮大范围爆发和蔓延。为遏制水污染恶化的趋势，日本政府先后对濑户内海、东京湾、伊势湾等3个封闭性海域实施水污染物总量控制和削减行动。1973年《濑户内海环境保护临时措施法》规定，在3年内对区域内特殊生产设施实行总量排放许可制。1978年制定了地区水污染防治法总量控制标准，要求以实现工业COD负荷削减至1972年的1/2为目标，执行更加严格的COD总量控制标准，随后又将氮、磷纳入总量控制范围。目前，濑户内海、东京湾、伊势湾的各类污染物排放量均有大幅度削减，COD排放总量按平均每5年削减10％的规模递减。2005年2月16日生效的《京都议定书》规定了《联合国气候变化框架公约》附件一中所列国家在2008－2012年间（第一承诺期）的温室气体量化减排指标，即在2008－2012年间其温室气体排放量在1990年的水平上平均削减5.2％。为进一步履行全球环境保护责任，2007年1月欧盟提出到2020年将其温室气体排放量在1990年的基础上至少削减20％，如果其他发达国家愿意作出相应承诺，欧盟将承诺削减30％。（三）开展污染减排的历史必然性与现实意义1、污染减排是通往生态文明的必由之路。生态文明是人类对传统文明特别是工业文明进行深刻反思的结果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。建设社会主义生态文明就是要摒弃“先污染、后治理”的传统工业发展道路，通过实行积极的污染减排措施，改善环境保护与经济发展的关系，加强污染预防和治理能力，建立可持续的生产和消费体系，在社会文化、政治意识、经济体系等领域形成科学的发展观，为生态文明的实现奠定基础。2、污染减排是关系到国家发展的一项重要政治任务。污染减排是“十一五”一项艰巨的政治任务，是政府对人民的庄严承诺，必须确保按期完成目标。长期以来，由于部分地方片面追求经济增长，造成当地的资源、环境等经济社会发展所必需的基础性因素遭受破坏，可持续发展受到极大影响，也造成社会不稳定因素。因此，必须从政治高度来看待环境污染问题，大力加强污染减排的政策力度，使用从严从紧的减排措施来保证可持续发展的经济基础免遭破坏。3、污染减排是实现环境优化经济增长的重要途径。近年来，我国环境形势与社会经济发展的矛盾日益突出，以重工业为特征的工业发展模式带来了严重的污染问题。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国近20年来集中出现，并呈现结构型、复合型、压缩型的特点。由于环境问题多年的积累和欠账，我国进入环境事故高发期。2007年中央经济工作会议提出“把节能减排目标完成情况作为检验经济发展成效的重要标准”。开展污染减排，要求环境保护参与到各级政府的经济决策当中，切实把污染减排作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在经济发展过程中保护环境，在环境保护的过程中优化经济增长，实现两者的内在统一。4、污染减排是推动环保历史性转变的关键措施。第六次环保大会提出实现环境保护历史性转变，要从主要依赖行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。污染减排本身就是部门合作、多种政策协同解决环境问题的一种策略，逐步形成部门、市场和公众的合力，建立广泛的环保协作机制，最终实现环保的历史性转变。（四）我国污染减排工作的科学内涵和基本方针我国污染减排是在社会发展到工业化中期，经济发展模式迫切需要转型的阶段所采取的一项重要的战略举措。只有充分理解认识其科学内涵与方针，才能正确指导污染减排工作，才能围绕既定的减排目标前进，全面完成各项减排任务。1、环境质量得到根本性改善是污染减排工作的核心目标。在科学发展观的统领下，社会主义和谐社会建设的核心是以人为本，具体到环境保护领域，就是要为人民的生产和生活创造良好的环境，为经济活动提供充足的环境基础，在改造自然的过程中实现人与自然和谐发展。“十一五”规划纲要提出了主要污染物排放总量减少10％的约束性指标，但从当前严峻的环境形势和人民对环境质量需求日益提高的趋势来看，主要污染物的排放量减少10％只是节能减排的阶段性目标，在科学发展观的指导性，改善环境质量才是污染减排的核心和中长期目标，只有认识到这一点，才能指导不同阶段污染减排工作，使各阶段工作目标能够围绕这一核心目标进行制定和实施。2、污染减排的基本方针。污染减排工作应以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，遵循“政府主导、部门协作；科学规划、综合实施；制度保障、准确考核”的基本方针，充分发挥各级政府部门在污染减排中的主导作用，落实强化政府的环保责任，积极协调相关部门开展工作，制定科学可行的污染减排规划、计划，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，逐步完善污染减排制度，保障工作的有效实施，运用科学合理的统计方法，保证指标考核的准确性与客观性。3、污染减排成效的衡量标准。污染减排成效的评价应遵循四个“是否”，即：环保从宏观战略层面切入社会经济发展的机制是否建立；经济增长方式是否得到转变；环境质量是否得到改善；环境监管能力是否得到加强。（五）实施污染减排的主要历程1、2003年10月召开的中共十六届三中全会提出了科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。2、2005年10月，党的十六届五中全会明确提出“要加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题，在全社会形成资源节约的增长方式和健康文明的消费模式”。会议还审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。3、2006年3月十届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。4、2006年4月17日，全国第六次环保大会上，明确提出“到2010年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放总量减少10%。同时，加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。第六次全国环境保护大会的召开是环境保护工作进入新的历史发展阶段的一个重要标志。这一新阶段有两个重要的特征：一是人口资源环境问题成为我国社会主义初级阶段的主要矛盾之一。二是国家对处理环境保护与经济社会发展关系上的指导思想进行了重大调整，把环境保护摆在了更加重要的战略地位上。5、2007年10月召开的党的十七大，将环境保护特别是污染减排摆上更加重要的战略位置。主要表现在：一是在分析前进中面临的困难和问题时，将“经济增长的资源环境代价过大”作为首要问题，把环境保护列入了党和国家的重要议事日程；二是把环境保护作为经济又好又快发展的重要抓手，强调要“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会”；三是提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，提出要“在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国民生产总值到2020年比2000年翻两番”，体现了环境优先的发展战略；四是首次提出“建设生态文明”，并将其作为全面建设小康社会的新的更高的要求，明确提出要使“主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”；五是对建设资源节约型、环境友好型社会专门做出工作部署，强调“要完善有利于节约资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制”，报告还对发展环保产业、加大节能环保投入以及建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制等工作提出具体要求；六是把环境问题作为国家对外关系的新内容，强调“环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园”。十七大会议还决定将“建设资源节约型、环境友好型社会”写入《中国共产党章程（修正案）》。（六）我省实施污染减排的重要性和必要性1．实施污染减排是转变经济增长方式的必然要求山东省经济总量大，国内生产总值一直居全国前列，发展速度连续多年呈高增长态势。2005年、2006年全省实现GDP18468.3亿元、21846.7亿元，按可比价格计算分别比上年增长15.2%、14.7%，高于全国同期增长率5.3%和4.0%。但经济增长方式还未从根本上转变。一是产业结构不合理。经济增长过分依赖第二产业，而第二产业的发展又过分依赖环境资源的大力消耗。2006年全省工业增加值增速高出全省生产总值增速3.1个百分点，比全国平均水平高出5.3个百分点。经过多年的发展，山东省工业已经形成了重工业结构，2006年，重工业