公文处理基础知识

1公文处理基础知识中共湖南省委办公厅李中标（2010年8月13日）第一节公文处理概述一、公文及公文处理工作的重要性1.公文是领导机关决策的产物，是领导机关实施领导、进行管理和服务工作的重要工具。公文总是与新的决策、政令的贯彻和推行紧密联系在一起的。大量历史事实证明，一篇正确而优秀的公文，可推动社会历史前进，促进经济社会的发展，实现国家和民族的振兴。例如，党的十一届三中全会确定的党的基本路线和党的十一届六中全会通过的《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》，从而使中国发生了翻天覆地的变化，实现了中华民族的伟大复兴。三国魏曹丕说：文章乃“经国之大业，不朽之盛事”。南朝刘勰说：“章表奏议，经国之枢机。”邓小平说：“拿笔杆是实行领导的主要方法”。反之，一篇错误的公文，可把社会引向倒退，造成国家和民族的灾难。例如，1966年中共中央下发的《关于开展无产阶级文化大革命的通知》，把刚刚复苏的国民经济再次推向崩溃的边缘。所以，公文处理工作的质量好坏与公文的正确与否，决定国家的兴亡。2.在当代的领导、管理和服务工作中，公文具有其他任何工具不可替代的重要作用。从一定的意义上说，公文正确与否，决定社会主义现代化建设的成败、战争的胜负和社会政治稳定与否。公文的作用主要有10大作用，即：启示和传达作用、规范作用、请示报告作用、控制作用、传递作用、协作作用、联系和知照作用、依据和凭证作用、教育参考作用、记载和备查作用。这是被大量事实证明了的历史结论。3.公文处理水平代表一个机关（单位）的水平，即代表一个机关（单位）的决策、领导、管理、服务水平，反映了一个单位的整体素质。所以，每一个单位的领导及全体工作人员特别是文秘人员，都要重视公文处理工作。2二、公文及公文处理的涵义1．公文的定义。“公文”一词，源于晋代陈寿的《三国志·魏志·赵俨传》，“公文下郡，绵绢悉以还民。”当时仅指一种体式的公务文书。最早的公文总称为“书契”。其后又有“典册”、“枢机文”、“官文书”、“案牍”、“公牍”等名称。随着社会的发展进步，公文的种类、名称及其内涵不断发展变化。公文即公务文书，是党政机关、企事业单位和一切社会团体在处理公务时所形成的有现行功用、法定效力和特定体式的文字材料。《中国共产党机关公文处理条例》规定：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布署和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”《国家行政机关公文处理办法》规定：“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。公文包括文件、简报、会议材料、申请表、统计表、呈报表等。“文件”一词是外来语，来自拉丁语docememtum，相当于汉语的“证据”。在我国，“文件”有广义和狭义之分。广义的“文件”，是指在工作和政治学习上可以用作依据或参考的书面材料；狭义的“文件”，指的是具有法规性、知照性和特定(固定)版头的公文。公文即公务文书。公文与公文、文件的关系是：包容关系或叫属分关系。公文的本质。公文是国家统治阶级实施领导、管理国家、处理公务的文字工具。2．公文处理涵义。公文处理是一个动态的过程，是指公文收发文单位特定的人员用特定的方法办理公文，使之符合有关规定和收发文单位的要求。它包括公文拟制、办理、管理、收集整理、归档在内的一系列衔接有序的工作。公文办理分为收文办理和发文办理。收文办理包括公文的签收(含拆封、清点、分类)登记、拟办、送批、批办、分发、传阅、承办、催办、办复、收集整理、归档等12个程序;发文办理包括公文起草(含修改、协调)、校核、会签、签发、复核、登记、印制(排版、校对、装订)、分发、收集整理、归档等10个程序。公文由秘书部门统一管理。管理的原则：既发挥公文效用，又有利于公文保密。管理的范围是所有公文，包括不同载体的公文。管理的内容是：收文管理（签收与撤封管理、清点与分类管理、登记与拟办管理、送批与批办管理、分发与传阅管理、交办承办与催办管理、办复与收集管理、立卷归档3管理）、发文管理（起草校核管理、送审与签批管理、公文定密管理、复核与登记编号管理、校对与印制管理、施印管理、分发传递管理、立卷归档管理）、公文利用管理（公文阅读管理、公文查阅管理、公文借阅管理、公文传达范围的管理、公文翻印复制管理、公文汇编管理、公文公开发布管理、公文引用管理）、公文撤销管理、会议文件管理、公文存放清理清退销毁管理、秘密文件（包括各种载体文件）管理、机关合并撤销时公文管理。公文归档，包括公文的收集、装订（裱糊与拆除金属物）、分类（区分保存价值）、排列、编号、编目、装盒、编写全宗说明、归档，移交进馆10个程序。4公文处理程序示意图⑴签收(拆封、清点、分类)⑵登记⑶拟办⑷送批⑸批办1．收文处理⑹分发⑺传阅⑻承办⑼催办⑽办复⑾收集整理⑿归档⑴起草⑵校核⑶会签⑷签发2．发文处理⑸复核⑹登记⑺印制（排版、校对、装订）⑻分发公文处理⑼收集整理⑽归档⑴收文管理⑵发文管理⑶公文利用管理3．公文管理⑷公文撤销管理⑸会议文件管理⑹公文存放清理清退销毁管理⑺秘密文件（包括各种载体文件）管理⑻机关合并撤销时公文管理⑴收集⑵装订⑶分类⑷排列4．公文收集整理归档⑸编号⑹编目⑺装盒⑻编写全宗说明⑼归档⑽移交进馆5三、公文的特点公文具有以下8个特点：1．鲜明的政治性。公文是阶级统治的工具，是管理工作的工具。它的内容反映了统治阶级的意志，代表统治阶级的利益。因此，它的阶级性、政治性非常鲜明。2．法定的权威性。公文是领导机关的实施领导和管理工作的工具，其管辖范围内的所有单位和个人必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何反对地表示。如果对某些条文有不同意见，只能用合法的方式向上级领导机关反映，在上级机关未改变决定之前，必须遵照执行。3．特定的作者、读者和严格的程序。公文有特定的作者、读者，公文办理有特定的程序，均不可逾越。公文的作者，是公文制发机关（单位）。公文的读者，是由领导机关制发文件时规定的，只能按公文制发机关的意见办理，不得随意突破。公文办理有一套严格的程序。公文办理人员，必须严格按规定的程序办理，不得减少和超越规定的程序；必须恪尽职守，不得越权越位。4．文字表述的准确性和语言的生动性。文字表述的准确性，是指公文的语言表达必须做到准确、规范，无歧义，否则，无法贯彻落实或出现执行上的偏差。特别是政策性公文，要清楚明了，操作性要强，便于贯彻和执行。一个规定，只能是一种解释。公文语言的生动性，是指公文语言的运用在确保其准确、鲜明、朴实、简洁的基础上，充分运用我国语言、词汇丰富的特点，在一篇公文中或在局部的段落内，做到句法、构词法一致，句子、词汇新颖，避免重复、累赘。5．内容上的公务性和现实性。内容的公务性，是指公文是机关决策的产物，是机关处理公务活动的工具，必须完全彻底的为公务活动服务，不得把私人的事务写入公文之中。内容的现实性，指公文必须充分全面地反映实际情况，实事求是；必须为现实管理工作服务，具有现行功用和指导性、实践性。6．强烈的时效性和特定的意向性。公文是为一定时期的管理工作服务的，过了一定的时期，就失去了现行功用，变成了档案材料（历史资料）。所以说，公文的时效性很强，必须在规定的时间内起草、审批、发出和产生效用。否则，公文就失去了现行功用。特定的意向性。是指公文的读者即受文对象在起草之前就确定了。不同的受文对象，用不同的公文语言表述。7．严密的逻辑性。公文必须按照人们的思维规律构思、布局、撰写，6做到逻辑严密，言简意赅，以其独有的逻辑力量说服读者（执行者），实现其应有的作用。8．规范的体式。通用公文是法定的，每一个文种的撰写方式、格式都是固定的。公文写作人员必须按规定的体式写作、印制公文，不得违反。四、公文处理的原则1.实事求是的原则；2.党政分开的原则；3.精简的原则；4.高效的原则；5.按照行文机关的要求进行的原则；6.按照公文处理规定进行的原则。公文处理的标准：做到及时、准确、安全、保密。五、公文发布方式1．内部发布。①用特定版头印制内部分发；②用内部传真电报发送；③在内部网络上发布；④其他方式。2．公开发布。①在报刊上公开发布；②在互联网上发布；③张贴；④设立政务公开场所或现行文件查阅中心供执行者索取公文；⑤其他形式。公开发布的公文，从公开发布之日到执行的起始日，至少要有30天以上的间隔期。凡涉及与WTO有关的法律、法规、规章和文件，在公开发布之后90天内，必须译成一种WTO语言（英文、法文、西班牙文）译本。六、公文种类从广义上讲，公文分为通用公文、专用公文。通用公文指党政机关、社会团体、企事业单位在公务活动中普遍使用公文。通用公文又划分法定通用公文与非法定通用公文，比如，通知、通报、决定、请示、报告、函等是公文处理办法（规定）确定的公文文种，属法定公文；工作计划、工作总结、调查报告、领导讲话稿等属非法定通用公文。党的机关的法定公文16种，人大机关的法定公文17种，行政机关的法定公文13种，政协机关的法定公文1种。7专用公文指一定的机关、团体在一定的业务范围内特殊使用的公文，主要有外交公文、军事公文、司法公文、科技公文等。各类机关法定公文文种一览表序号党的机关人大机关行政机关政协机关1.决议公告命令（令）提案2.决定决议决定3.指示决定公告4.意见法通告5.通知条例通知6.通报规则通报7.公报实施办法议案8.报告议案报告9.请示建议、批评、意见请示10.批复请示批复11.条例批复意见12.规定报告函13.函通知会议纪要14.会议纪要通报15.细则函16.工作要点意见17.会议纪要说明：政协机关和其他机关没有综合性的公文处理法规性文件。8七、公文处理工作的管理机构及职责各级机关的办公室管理本机关的公文处理工作，并负责指导下级机关的公文处理工作。八、文件管理人员应当具备的素质素质，本指事物的本来性质，这里是指文件管理人员在理论、知识、思想、能力等方面的素养及所具备的水平。文件管理人员应当具备较高的政治业务素质，工作积极，作风严谨，遵纪守法，恪尽职守。第二节公文格式一、公文格式概述公文格式是公文内容的表现形式，是公文不可缺少的重要组成部分。它由公文的内容所决定，又服务于公文的内容。1．公文格式的含义格式，原指法律文书，是法律的一种。《隋书·高祖纪》讲：“自古哲王，前人作法，前帝后帝，沿革随时，律令格式，或不便于事者，宜依前敕修改，务当政要”。隋代以后，法有律、令、格、式之别。格，指官吏处事的原则；式，指则列。格式，通用指有关官署制度、组织、官员职权等法则，后来泛指规格样式。公文是人类使用的一种管理工具和交际工具。人们使用公文进行管理和公务交往过程中逐步形成的习惯，并把它确定下来，共同遵守，这就是公文的格式。通俗地说，公文格式就是公文的规格样式，即公文各组成部分在页面上的表现形式，也叫公文的外部组织形式。它是规范化和标准化的格式。它反映了公文的客观需要和内在规律，体现公文的权威和功能。它是公文的权威性和严肃性在形式上的体现，对公文的内容起表现和保证作用。公文格式经领导机关确定，其所辖范围的各级各类机关、企业事业单位和一切社会团体，都要共同遵守。其目的都是为了规范公文处理工作，提高工作效率。党政机关通用公文的格式大体一致，略有差别。认真学习公文格式，就是为了正确使用和处理公文格式，提高公文处理工作水平。2．公文格式的组成1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》对公文格式作了明确的规定。1999年12月27日国家质量技术监督局发布的《国家行9政机关公文格式》国家标准，从技术方面对通用公文的纸张、排版、印刷、装订和公文中各要素标识规则，都作了更加明确具体的规定。这个国家标准适用于国家各级行政机关制发的公文，其他机关可参照执行。公文格式，一般由公文的文面格式、用纸格式和排印装订格式3部分组成。二、公文文面格式公文文面格式是指公文中各要素（各组成部分）的搭配、排列和标识规则，包括版面安排、字体型号、各要素的标识