对建立财政转移支付制度监督体系的思考

对建立财政转移支付制度监督体系的思考财政转移支付是各级政府间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。建立财政转移支付制度监督体系，对于进一步加快规范化财政转移支付制度建设的进程，促进社会经济的均衡发展具有重要的现实意义。一、建立财政转移支付制度监督体系的意义1、建立财政转移支付制度监督体系是适应社会主义市场经济发展的需要。由于目前的财政资金转移没有考虑到当地政府的财政能力或税收潜力，忽略了资金分配的透明度、可预测性和自主性目标，在使用方向和分配程度上存在着薄弱环节，客观上需要建立起健全的监督体系，充分发挥其经济宏观调控的有效杠杆作用。2、建立财政转移支付制度监督体系是增强中央政府调控力度的需要。分税制财政体制的建立，使中央财政收入的比重得到提高。为此，加强中央政府宏观调控，用看得见的手去驾驭市场经济看不见的手，适度控制地方政府的经济活动，不仅有利于中央权威的增强，同时为贯彻中央宏观经济政策、提高国家宏观调控力度创造了必要条件。中央政府可通过带有附加条件的财政转移支付约束规范地方政府的经济行为，实现最佳支出效益。3、建立财政转移支付制度监督体系是建立高效、廉洁财政的需要。社会主义市场经济要求建立一整套与之相适应的宏观经济管理体制，其中就包括财政税收管理体制，已被实践证明为市场经济条件下行之有效的财政转移支付制度在实际运行过程中需要尽快建立监督体系，而监督体系的建立，不仅可以提高和规范财政转移支付的效率和运作机制，而且可以增强财政部门的转移支付的透明度，从财政部门源头消除腐败的重要举措。二、现行财政转移制度监督体系的状况及存在的问题1996年，财政部制定的《过渡转移支付办法》，为建立财政转移支付制度提供了指导性工作思路，有效缓解了地方财政运行中的突出矛盾。按照均等化的目标和规范化的要求，过渡期财政转移支付制度在监督环节上存在以下明显问题。1、财政转移支付监督的结构不尽合理。一是转移支付形式单一，注重纵向分配，未形成规范的横向均衡机制，难以从制度上抑制地区间贫富差距继续扩大的趋势。二是用于均等化财力过低，而用于体制补助、专项补助的资金偏多，均等化资金过少，均衡力度不够，贫富差距进一步扩大。三是一般转移支付中真正用于缩小地区经济发展差距的数额偏小，而为保持原体制地方既得利益和税收返还及补助的数额偏大，使得均衡公共服务的能力减弱。财政转移支付结构的合理空间很大程度上决定着转移支付监督结构的合理程度。我国地区间财政资金的横向转移一直是通过中央政府集中收入再分配的方式实现的，由于监督方式的单调性，在转移支付的规模上，缺乏科学的比例和有效的增长机制；由于监督工作的片面性，在转移支付的分配上，未形成规范的分配制度，造成与政府间的预算的不同步；由于监督体系指标的缺陷性，在转移支付的计算上，带有较浓的困难补助色彩，约束性较弱；由于监督手段的滞后性，一般目的财政转移支付与专项财政转移支付的分工和协调不够，财政转移支付的基础性数据不完整、不准确。2、财政转移支付制度监督力度不够。现阶段财政转移支付制度的监督主要由地方政府通过高层监督和审计来完成，存在以下弊端。一是对由于历史原因造成的地区间的财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题基本没有触动。二是中央对地方的专项拨款补助绝大多数进入地方财政的安排范围，造成资金分散，不能按国家产业政策集中财力办几件大事。三是中央有关部门管理的某些补助地方的预算内政策性投资同财政转移支付资金的运用存在一定的脱节现象，造成资金的不同步。3、转移支付的监督体系不够健全。由于实行转移支付的时间较短，转移支付的项目较大，对转移支付的具体执行缺少必要的监督体系。有极少数地区受地方保护主义的驱使，而被动地接受监督，或千方百计逃避监督，致使部分转移支付资金不能到位或发挥应有的效益。一是转移支付制度是从国外引进的，我国的国情不同，在参照外国的支付制度时必须与我国的客观实际相联系；二是转移支付制度监督体系缺乏必要的法律依据，应有的监督制度不完善；三是转移支付监督体系缺乏必要的信息交流；四是转移支付监督体系缺乏必设的机构和工作职责。三、建立健全财政转移支付制度监督体系的构想1、构建以法律为依据的监督制度。首先要赋予财政转移支付的法律地位。市场经济是一种法制经济，各利益主体的界定当明晰。要以法律形式明确均等化目标和转移支付的法律地位，确定中央与地方各级政府之间的事权与财权，转移支付的目标、框架和具体形式，从法律上为转移支付目标的实现提供法律保障。其次要加快转移支付的立法进程。要在《预算法》内容中，增加有关转移支付的条款，对财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序等作出明确规定，制定与财政转移支付制度相关的法规和制度，确保转移支付制度政策到位、结构合理、目标明确、计算科学、资金分配有法可依。第三要加强对财政转移支付的法律监督。加强财政法制建设，尽快用法律形式规范中央与地方的事权关系，财权关系以及转移支付制度。2、组建以政府监督为主体的多方结合的监督框架。一是要突出主体，强化有效监督。要组建一个平行于本级财政部门、隶属于上级财政部门的资金转移监事会，使其成为一个既具有权威性，又能确保财政转移支付各项规章制度有效发挥作用的监管机构。二是要建立并完善地方财政部门的自律体系。作为被监管对象，地方财政部门也要不断提高自我管理、自我控制能力。三是要充分发挥社会舆论监督的力量，鼓励社会公众和新闻媒体参与监督。在这个以政府监管为主体，地方财政部门自律、社会监督为辅助的三位一体监管框架中，政府侧重于宏观调控，地方财政部门自律应落实转移资金公正、公开、规范的效果。四是建立重大项目和重点项目转移支付公示制。3、建立监测信息系统，实现数据共享。各级财政部门要加快实现本地区与辖区内财政机构的财政资金转移系统联网工作，研究开发监测各下属机构资金动作的应用软件，改变过去报送报表的事后监督，为随时进行电脑网络监督提供基础条件，及时发现和解决被监督机构的不当行为。4、完善财政转移支付监督约束机制。一是建立监督人员资格规定。包括学历、职称、所从事的专业、能力、工作年限，具备条件的要通过财政部监督人员资格考试确定任期。二是明确各级监督机构职责，制定权力、义务和监督标准，并制定监督工作量化考核办法。三是实行监督责任追究制度。对监督人员失职行为实行责任追究，监督人员调离工作岗位时，进行离任审计，对违反规定的行为进行相应处罚。