对我国电力“十二五”规划的思考

—1—对我国电力“十二五”规划的思考电监会首席工程师顾峻源改革开放以来，我国的电力事业实现了跨越式发展，尤其是2002年电力体制改革以来，电力生产力得到进一步释放，装机规模已突破8亿千瓦，电网规模跃居世界第一位，实现了厂网分开，发电环节形成了初步竞争格局，基本满足了经济社会快速发展和群众生活的电力需求。在取得巨大成就的同时，电力发展中仍存在一些制约科学发展的深层次问题，需要引起高度重视，突出表现为：一是一是一是一是重项目建设，轻规划管理。缺乏真正意义上的能源发展战略及科学的电力规划，“风电三峡”等口号式规划较多，缺乏科学性和严肃性，更没有一个完善的前期规划制度。规划执行过程中，随意更改规划、突破规划的现象时有发生。电力发展忽冷忽热、忽多忽少，间歇性地出现全国性的电力富余和拉闸限电怪圈。电力产业结构调整还不到位，粗放型、资源消耗型的发展模式仍未从根本上加以转变，可再生能源发电所占比重相对较低，电力发展所面临的一次能源资源供给与环境保护双重压力日益加大。二是二是二是二是重规模化发展，轻行业整体效率的提高。电力企业和地方政府往往出于局部利益考虑，热衷于项目建设拉动GDP增长，—2—片面追求发展规模，电力企业盲目扩张、违规建设的问题屡禁不止。三是三是三是三是市场优化配置资源的手段未能充分发挥。过多依赖于行政手段配置资源，电力供需信号难以有效传导。电煤紧缺现象时有发生，甚至在产煤大省也陆续出现电煤供应不足的问题，上游煤炭产业的大幅波动，给发电企业造成较大影响，也给电力系统安全稳定运行造成严重隐患。“煤市场、电计划”，令政府部门处于两难选择，干预只能头痛医头、脚痛医脚，在短期内取得一定的干预效果，不能从根本上加以解决。电力行业自身缺乏竞争机制，企业自主提高经营管理效率的积极性不高。四四四四是是是是电力应急体系建设尚需加强。2008年初的雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川地震灾害中充分暴露出我国电力应急机制尚需完善，缺乏统一应急预警协调指挥平台，应急物资储备和应急调拨体系有待完善，有效应对严重自然灾害和突发事件的能力亟待加强。五五五五是是是是政府管电职能需要进一步整合，宏观战略制定和专业监管能力有待提高。能源主管部门和电力监管机构之间存在交叉管理、重复管理的现象，对于体制改革等重大问题研究推进不够，对于电价等敏感问题多头管理。电力体制改革后，一方面，政府部门和电力企业之间存在社会资源和市场信息的严重不对称，大—3—多数资源和信息由电力企业掌握，从而出现企业左右政府决策的现象；另一方面，政府管电人员的专业能力下降，缺乏良好的监管环境，监管业务难以得到有效开展，对垄断企业的监管严重不到位。六六六六是是是是普遍服务政策亟待加强。我国仍约有1000万人口未用上电，且大多分布在西部边远山区和少数民族地区，解决这些地区无电人口用电问题的难度很大。农村电网发展滞后，特别是中西部地区农村电网供电能力和供电可靠性相对较低，缺乏持续发展的长效机制，距离新农村建设的要求仍有较大差距。七七七七是是是是政府对电力行业科技创新缺乏有力的引导。电力体制改革之后，政府在加强科研建设、引领行业发展方面的职能未能有效发挥，对于可再生能源发电、电力系统安全稳定运行等关键技术的研发，投入明显不足。政府对电力标准的专业管理不到位，缺少系统深入的研究，标准制修订工作难以满足电力快速发展的需要。当前，中央正在着手研究和部署“十二五”规划制定工作，作为国民经济的基础产业和重要的公用事业，电力“十二五”规划应当有所突破。坚持政府主导电力规划，建立科学的电力规划制度，明确严格的论证、评估、衔接、公示、审批、修订工作程序。将电力规划纳入国民经济发展规划及能源总体规划当中，统筹兼—4—顾，着眼长远，对市场需求、能源资源供应形势以及电力发展所面临的一系列重大问题进行深入的研究和论证，进而形成科学、权威的电力规划，指导全行业的发展。政府管电部门和电力企业必须增强自觉执行规划的意识，维护规划的严肃性，规划执行情况要自觉接受社会监督。“十二五”电力规划中，必须特别关注以下五个重要方面：一、必须致力于增强电力对经济社会发展的稳定保障能力随着经济社会的发展和群众生活的日益改善，对电力的依赖程度和对电力的保障质量要求越来越高，电力安全事故造成的经济财产损失和社会影响越来越大，更加凸显出电力稳定保障的重大意义。电力稳定保障必须做好两个层面的“安全”：一是切实保障宏观层面的“大安全”�通过国家宏观能源战略的有效实施，利用好国内、国外两个能源资源市场，畅通交通保障和购销渠道，确保电力所需的一次能源资源充足、可靠供应，避免因一次能源供应“量”和“价”的大幅波动导致电力供应的不稳定，从而造成重大社会影响问题的发生。�关注电力设施安全，进一步加强电力基础设施的建设和改造，优化电源布局和电网结构，夯实电力安全的物质基础，从电力规划和建设的角度，着重提高供电可靠性。不断总结自然灾—5—害等造成电力设施破坏事故的经验教训，完善电力标准体系，合理提高设防标准，综合提高电力系统抗灾能力。�将应急体系建设纳入电力规划，“十二五”要重点建设和完善电力应急预警体系，建立有效的电力应急机制，搭建统一的应急指挥平台，建设应急物资储备和应急调拨体系，建设平战结合的应急队伍培训和应急派遣体系，实现电力应急常态化管理。二是努力夯实微观层面的“小安全”�坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，在目前已形成的政府监管、企业负责的电力安全管理体系下，完善安全管理规章制度，落实安全生产责任制，强化各级生产人员的安全意识。�监督电力企业在工程设计、施工建设、生产调度、运行维护、日常管理等各个方面，严格贯彻执行国家安全生产的相关法律、法规、标准及有关规定，切实提高电力工程建设质量和电力系统日常运行管理水平。�深化对电网运行规律的认识和把握，不断提高电力系统安全运行水平和驾驭大电网的能力，加强对各类原因导致电力系统故障产生和发展过程的研究和分析，认真排查和消除安全事故隐患，有针对性地制定反事故措施，完善相关应急预案，做到防患于未然。—6—通过宏观层面的“大安全”和微观层面的“小安全”相关工作的深入开展和有机衔接，努力杜绝重大以上电力生产人身伤亡、杜绝电网大面积停电、杜绝电厂垮坝事故的发生，防止重大以上环境污染、防止主设备严重损坏、防止对社会造成重大影响事故的发生，维护电力系统安全稳定运行。二、必须致力于利用市场机制提高资源配置的效率2002年电力体制改革的初衷和目标均在于打破垄断、引入市场机制、提高资源配置的效率，从目前情况看，资源优化配置方面仍有大量的工作需要开展，为此“十二五”应着重抓好以下三件事：（一）搞好一个布局——电力项目规划布局根据经济社会发展规划和目标，深入做好今后一段时期的电力需求分析和预测，充分考虑能源资源条件、环境承载能力、电力负荷特点、市场消纳能力、跨地区电能受入与送出等因素，规划好电源和电网布局。1111．．．．统筹统筹统筹统筹电源项目发展，加快调整电源项目发展，加快调整电源项目发展，加快调整电源项目发展，加快调整电力电力电力电力结构结构结构结构我国目前电源装机已突破8亿千瓦，这样的装机规模按发达国家单位GDP能耗水平测算，在相当长一段时间内可以基本满足我国国民经济发展对电力的需求，因此“十二五”在电源规模保持一定比例增长的基础上，应着力于结构的调整和新能源的开—7—发利用。�积极鼓励和支持发展风能、太阳能和生物质能等可再生积极鼓励和支持发展风能、太阳能和生物质能等可再生积极鼓励和支持发展风能、太阳能和生物质能等可再生积极鼓励和支持发展风能、太阳能和生物质能等可再生能源发电。能源发电。能源发电。能源发电。风电开发要强调规划执行和行政核准的严肃性，统筹配套电源工程、送出工程，防止建设脱节现象的发生，要充分研究风电发电量的合理消纳问题，避免造成资源浪费。太阳能和生物质能发电要逐步降低成本，实现产业化。�大力发展水电。大力发展水电。大力发展水电。大力发展水电。逐步转变发展观念，提高社会各界对水电开发的认知度，注重流域总体效益和工程综合效益的发挥，科学合理利用水能资源，保护好生态环境，确保库区移民得到妥善安置并具有稳定的后期发展能力。�加快发展核电。加快发展核电。加快发展核电。加快发展核电。在确保安全的前提下，不断提高核电装机及发电量的比重。随着核电发展速度的提升，“十二五”应对核燃料供应和核废料处理及早做好安排。�优化发展火电。优化发展火电。优化发展火电。优化发展火电。要提高大容量、高参数火电机组比例，加快热电联产机组建设和改造，加大煤炭清洁发电技术的开发力度，提高清洁发电机组比例，“十二五”应实现绝大多数火电机组不同程度的应用清洁发电技术，加快关停低效小火电机组，不断提高火电机组的利用效率，减少污染物排放。2222．加快电网发展，加大电网投入比重．加快电网发展，加大电网投入比重．加快电网发展，加大电网投入比重．加快电网发展，加大电网投入比重�推进全国联网。抓好“西电东送”通道建设，加快已建、—8—在建大型电力能源基地送出工程建设，保证电源与电网工程同步发展，实现资源在更大范围内优化配置，保障工程效益的充分发挥。同时要重视与周边国家联网工程建设，加强国际能源资源交流与合作。�加强和完善区域电网。以现有六大区域电网为基础，加快区域内跨省联络线建设，提高跨省输电能力，并尽快实现新疆、西藏与主网联网运行；完善各区域电网主网架，优化区域电网结构，努力提高电网安全稳定运行水平。�重点加强配电网建设与改造。切实加大城乡配电网建设和改造力度，改善配电网设施水平，全面推广配电自动化，解决“卡脖子”问题。地方政府要将电网规划纳入城乡发展规划，有效改善电网建设、运行环境，保证电网建设与改造工作顺利开展。�促进协调发展。坚持电源与电网、输电网和配电网、有功和无功、送端和受端、一次和二次协调发展，不断提高电网的可靠性。按照分层分区的要求，注重区域和重要城市支撑电源建设，确保极端状态下的电力供应。（二）完善两个市场——一次能源市场（重要煤炭用户市场）和一次能源向二次能源转化市场（电力市场）1111．．．．一次能源市场（重要煤炭用户市场）一次能源市场（重要煤炭用户市场）一次能源市场（重要煤炭用户市场）一次能源市场（重要煤炭用户市场）在未来相当长的时期内，我国能源仍将保持以煤炭为基础、—9—以电力为中心的格局，而建立重要煤炭用户市场是从机制、体制上破解当前煤电矛盾、促进煤电共同发展的有效手段和必然选择。应当鼓励煤、电双方通过重要煤炭用户市场签订长约合同，同时适当开展短期交易，逐步加强市场诚信体系建设，保证合同履约率，实现多方共赢。政府要保持煤炭政策的相对稳定，加强市场监管，防止电煤生产和价格的大幅波动，同时要保证长约合同电煤运力充足、通畅，加强对中间环节的管控，从而使市场形成的一次能源价格可以向电力等下游产业进行有效的传导。2222．．．．一次能源向二次能源转化市场（电力市场）一次能源向二次能源转化市场（电力市场）一次能源向二次能源转化市场（电力市场）一次能源向二次能源转化市场（电力市场）在一次能源向二次能源转化的发电环节，2002年电力体制改革后已经形成了初步竞争的市场雏形，应当加快电力市场化改革步伐，抓紧制定和完善电力市场规则，鼓励充分、有序竞争，鼓励发电企业与大用户开展双边交易，促进一次能源向二次能源转化效率的提高。用市场竞争价格信号引导发电企业理性投资，防止“跑马圈地圈水圈风”等、盲目扩张现象的发生，促进良性发展。（三）透明一个环节——电网垄断环节政府对于垄断行业、垄断环节的有效监管，可以充分体现政府的公信力。目前，电力的输配环节基本处于电网企业垄断经营状态，对于垄断环节应实施强有力的监管，逐步清晰电网建设、—10—运营成本，督促电网经营者加强内部管理，提高经营效率，对相关发电企业和用户实行公平无歧视开放，及时、真实、完整地披露调度交易信息，在此基础上形成合理的输配电价，使重要煤炭用户市场和电力市场的资源优化配置结果可以顺利地传导至用电侧，从而形成合理的电价机制和透明的传导路径（见下图）。—11—输电配电煤炭企业1煤炭企业2……煤炭企业n电力用户