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图书分类号：A密级：食品标准与法规中国食品安全监管体系建设学生姓名学生学号学院名称授课教师2014年6月8日近年来，中国食品安全事件频发，既有本土企业出现的食品安全事件，如三鹿奶粉事件、蒙牛强致癌物质事件、双汇的瘦肉精事件等，也有国外企业出现的食品安全事件，如家乐福出售过期板鸭事件、麦当劳出售过期食品事件。食品安全问题已成为人们广泛关注的话题，食品安全监管被推上风口浪尖上，成为一个饱受争议的话题。我们不能否认,中国的食品安全监管任务非常繁重:目前全国有食品生产加工企业44.8万家,其中规模以上的企业只有2.6万家,规模以下十人以上的企业6.93万家,剩下的35.3万多家是小企业和小作坊。面对如此繁重的监管任务,我国的食品安全监管体系中却存在着诸多的漏洞,这是我国食品安全形势一直得不到好转的根本原因。1.我国食品安全监管体系中存在的问题1政出多门造成的监管混乱。目前我国实行的是分段监管为主,品种监管为辅的多机构监管模式,至少有七个部分直接介入食品安全监管领域:农业部、卫生部、商务部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监督管理局、国家环保总局。具体的分工则是:农业部负责初级农产品生产监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部负责生产企业卫生许可与餐饮企业卫生监督;食品药品监督管理局则负责综合监管,组织协调和依法查处重大事故。我们都知道,除了食品药品监督管理局是副部级单位,其它部门都是正部级。用一个副部级单位来协调数个正部级单位,其效果可想而知。这直接导致多部门之间不但缺少协调和联动,而且造成现实监管中大量的权力缺位、错位、越位的现象,有费可收的项目大家争着管,无费可受或无利可图的事务便相互推委。而且职能部门既是法规标准的制定者，又是执行者，执行与标准存在着不一致的情况。各个部门责任不明确，在执行的过程中相互推诿，而且只负责各自的工作，不能统一协调，食品安全监管存在漏洞。2缺乏食品安全风险管理机构。我国的食品安全监管模式是典型的多部门参与管理的模式,但是始终没有一个部门为食品安全的风险管理负责。2003年,国务院增加了国家食品药品监督管理局对食品综合监督、组织协调以及对重大事故进行查处的权力。但是,由于没有具体的法律授权和管理领域,风险管理职能一直空缺。食品安全风险管理是一个系统的工程,需要有一个专门的机构或者委员会统一管理,而像中国这种将其分散在多个职能部门而且没有明确法律规定的,只会引起各部门之间的相互推委。目前，国内也有相应的部门对食品进行安全检测和监督，但与欧美等发达国家和地区相比，中国食品安全检测检验与监管体系透明度相对较低，由此而造成市场信息不对称和公众选择的困难[1]。缺乏预警体系，而且在出现问题之后能隐瞒就隐瞒，实在瞒不过去了就开始检讨、撤职，进行事后危机公关，很难及时遏制即将出现的食品安全问题。3食品安全标准制定工作滞后。我国目前的食品安全标准建设滞后，更为突出的问题是，总体的标准体系比较复杂，标准“不够标准”的现象严重。主要表现在：一是标准过老过少，与国际标准差距大；二是标准体系复杂，既有国际标准、国家标准，又有地方标准，还有企业标准；三是不同的标准分散在不同的部门。依据《中华人民共和国食品安全法》形成食品安全监管体系在监管内容上依旧不够健全,过于重视食品安全问题发现、事后查处和责任追求,忽视预防工作,忽视从食品生产的源头控制食品安全、在食品生产和流通过程保证食品安全;只重视传统性食品安全问题的监管,忽视非传统性食品安全问题的监管,等等.监管内容的不健全助长了不法分子的侥幸心理,起不到有效监管的作用.4基础建设不到位由于我国食品安全监管职能长期分散在各个政府部门，在投入方面，有限的财力被分散到各个部门，造成财力不集中的局面。同时因各部门主要职责的不同，食品监管只在部分职能部门被列入工作重点，所以也就很难保证将有限的投入落实到食品监管的实处，资金不足也造成检测设备更新慢，人员技术培训跟不上，适应不了食品市场监管需要。负责食品监管的各职能部门在实际工作中存在各自为政现象，按照所在部门的想法进行基础设施建设，缺乏统一规划与调度，重复建设现象严重，造成资源浪费，使我国食品安全监管基础建设一直处在欠账状态，无法适应我国食品安全监管的变化[2]。5队伍建设“被落后”一是食品安全监管队伍“被缩小”，在国家实施精简机构、压缩人员编制的政策指导下，政府从事食品安全监管工作的人员基本没有增加;二是食品安全监管人员“被老化”，迫于进人指标紧张的压力，新的人员，特别是经过高等教育的年轻人无法进入体系，监管队伍新鲜血液补充不足，使得从业人员年龄结构和知识结构趋于老化;三是食品安全监管人员素质“被低化”，随着食品加工技术的发展，食品安全监管面临新的挑战，而监管队伍人员知识更新不够快速，对新技术、新方法掌握不够熟练，很多先进检测设备得不到应用，检验检测水平低下;四是食品安全监管队伍“被分散化”，我国独特监管体系使得我国负责食品安全监管的人员分散在各个政府部门，缺乏一支稳定、独立、专业的食品监管队伍，无法适应我国食品安全监管要求。2.他山之石，可以攻玉解决我国食品安全问题需要进行全方位考量，立足本土、放眼世界。国外在建立与完善食品安全监管体系过程中，经历了由乱到治，从自由放任到强化监管的发展历程，为保障公众健康、提振消费者信心奠定了高效而牢固的基础。借鉴国外的成功经验，加快我国食品安全监管制度的调整与变革，才能进一步深化我国食品安全治理工作，有效改善我国食品安全状况。1美国食品安全监管体系简介美国政府十分重视食品安全问题，已经建立由总统食品安全管理委员会综合协调，卫生和公共服务部（DHHS）、农业部（USDA）、环境保护局（EPA）等多个部门具体负责的综合性监管体系。该体系以联邦和各州的相关法律及生产者生产安全食品的法律责任为基础，通过联邦政府授权的管理食品安全机构的通力合作，形成一个相互独立、互为补充，综合的、有效的食品安全监管体系，保证了美国食品是全世界最安全的国家之一。2欧盟食品安全管理体系简介是成立了欧盟食品安全局，统一负责欧盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链安全运行，根据科学证据做出食品风险评估。二是建立快速反应的预警系统。对原有的预警系统做了大幅调整，实施了欧盟食品和饲料快速预警系统。它是一个连接欧盟委员会、欧盟食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络。三是颁布实施了新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，要求满足食品可追溯性。新法规大大提高了食品市场准入的标准，增加了食品安全的问责制，强化了对不合格产品的召回制，更加注意食品生产过程的安全。四是积极加强与消费者的沟通，建立了及时快捷的信息发布制度。信息经过认真审核和合理评估，以诚实负责的态度向消费者说明情况，并告之欧盟所采取的与风险规模相适应的措施，提醒消费者注意加强自我保护，积极欢迎非政府组织和普通公众的参与与互动[3-4]。3日本食品监管现状日本的监管模式和美国一样，也是多头式监管，效率很高。日本米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息都要记录在案。农协收集这些信息，为每种农产品分配一个“身份证”号码，供消费者查询。日本的食品监管还重视企业的召回责任，日本媒体上经常有主动召回食品的广告。日本采用以消费者为中心的农业和食品政策。食品只有通过“重重关卡”才能登上百姓的餐桌[5]。3.我国食品安全监管体系建设的意见1完善HACCP质量管理体系。HACCP体系能有效的预防与降低食品安全风险,保证食品安全,这一点已经被世界各国所公认。美国在这方面的实践已经证明该体系是非常有效的,据美国FDA证实:由于美国在水产品加工方面运用了HACCP体系,已经防止了20%-60%由水产品所携带的疾病[6]。越来越多的国家将HACCP作为市场准入的必要条件,但是我国并没有广泛采用该体系,而且存在体系实施有效性差,产生危害相关的环境监控能力差,危害分析不足等问题。因此,我们应该借鉴发达国家的成熟经验,建立适合我国国情的食品安全风险控制体系。2制定完善的食品安全监管法律法规及标准。中国应对现有的食品安全监管法律法规及标准进行修改和完善，出台一系列的以《中华人民共和国食品安全法》为核心的法律体系，制定更详细、涉及面更广的食品安全标准，与国际接轨，形成完善的法律法规及标准体系。3推行食品安全“从农田到餐桌”的全程控制借鉴美国食品安全监管的有益经验，紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节，通过建立统一、完善的食品安全标准体系，建立与国际接轨的食品安全检测监测体系，建立健全食品安全的市场准入制度、食品销售环节的追溯制度、食品安全质量承诺和召回制度、食品安全社会信用体系，从而对食品的生产、加工、包装、运输、储存、销售以及进出口等所有与食品有关的环节进行监管，覆盖从“农田到餐桌”食品链的所有方面，通过完善的“从农田到餐桌”的全程控制体系来确保食品安全[7]。4发挥行业协会自治作用提高食品行业自律行业协会作为食品安全监管体系供给主体的一部分,是行业自我管理、自我发展的自治组织,不仅对行业发展具有推动作用,对行业不端行为也有较强的约束作用.国家可以通过立法、出台优惠政策、给予项目和资金扶持等措施,鼓励食品生产、流通和销售企业及行业协会制定和完善行业标准,建立起行业内部自我监督体系,提高食品供给主体的自律性,保证食品质量安全[8-9]。5完善信息披露机制,充分利用“声誉效应”和“社会嵌入”机制。信息披露机制实质上是与奖惩机制密切联系在一起的。应注意的是,对假冒伪劣食品供给者和违规(渎职)监督者的惩罚不仅应包括经济上的惩罚,还应包括“声誉”等非经济性惩罚。在这方面,应借鉴发达国家的经验,建立完整的“声誉”考核体系。比如实行监督机构及检测者实名公开制,让消费者充分了解所食用的食品是由谁来负责质量监督的,出现问题该起诉谁。通过这样的方式,使得那些违法者不仅在食品行业里难以立足,而且在整个社会中也难以立足。而要达到这一点,不能仅仅依靠政府的监管,还应当充分发挥非政府组织监督以及社会监督的作用。新制度经济学的原理说明,熟识信用等社会规范会通过“社会嵌入”使人们注重“声誉效应”[10],因此应当通过行业协会、消费者协会等非政府组织的建设,结合媒体报道,充分发挥横向监督的作用。6完善预警机制，加大食品安全问题的惩罚力度。建立中国食品安全监管预警机制，借鉴欧盟的预警制度，实行每周一上报的原则，对虚假隐瞒、敷衍了事的行为加大惩罚力度。中国食品安全监管改革的基本方向是实现体系化监管和全民监管。通过对食品安全的舆论宣传、新闻监督、群众监督以及前面提到的法律监督、行政监督、行业监督、体制监督等形式，构成广泛的社会监督体系，形成对食品安全“人人关心”的全民监督机制。万事万物都有一个发展过程，给国家足够的时间，我们总能建立起一个完善安全的食品安全监管体系的，让我们拭目以待吧。参考文献：[1]周艳琼.中国食品安全标准存在的问题及标准化工作新进展[J].杭州食品科技,2006,(2):9.[2]陈锡文,邓楠.中国食品安全战略研究[M].北京:化学工业出版社,2004.7:941-945．[3]万融.商品学概论[M].北京:中国人民大学出版社,2005,9-12．[4]沈明浩.食品安全性评价原理一食品质量与安全系列[M]．北京:轻工出版社,2005,8．[5]青木昌彦.比较制度分析[M].上海:上海远东出版社,2002.[6]刘旭霞,朱鹏,陈晶.转基因食品安全监管的第三种力量[J].甘肃农业,2008(11):48-50,61.[7]徐晓新.中国食品安全:问题、成因、对策[J].农业经济问题,2002(10):45-48.[8]何岫芳.对食品安全监管体系重构的探究[J]．食品与机械，2012，28(5)：262～264.[9]管骁,易翠平,徐斐．关于我国食品安全标准问题的思考[J]．食品与机械，2009，25(3):143～145.[10]杨亚莉.食品安全集中性监管