将电力许可监管

—1—将电力许可监管贯穿各项电力监管工作之中—关于电力许可事前-中-后监管法律和现实意义的思考太原电监办刘舫张志丰刘智电力许可证制度，是由法律确认的，要求在中华人民共和国境内从事某项特定的电力业务行为时，必须向相关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证之后才可以从事该行为的制度。颁发许可证是一项政府行政管理行为，是电力行政监督管理的重要手段。电力许可，从2006年起，就赋予国家电力监管委员会行使，作为会资质中心以及17个派出机构的重要职能。在过去的三年当中，电力许可工作也曾遭遇许可权错位、授权不足、执行力弱等问题。然而电力许可工作，作为监管活动的第一环节，是监管机构干预市场主体经济活动的起点，在世界上各个国家都构成电力监管的重要组成部分。电力许可的设定意味着电力市场并非完全无条件地对各种主体开放，任何主体进入或者退出该市场必须符合一定的条件。在这个意义上，许可监管颇有“即入我门，当尊我令”之意。表面上看这似乎只是对游戏参加者的遴选，但本质上是电力监管机构对市场运行进行控制的起点，这“第一步”牵一发而动全身。—2—电力许可工作，在电力改革过程中承担着转变政府职能，规范电力市场和实现公平公正的重要任务。全面履行好电力许可工作，绝不单纯是审材料、发许可的程式化行为，更多的是在追求基于许可价值本质所体现的许可对电力市场的干预功能，对秩序的维护，对公共利益的保护，对个体权益的尊重，对监管机构权力的约束和对个人权利的保障。依据《电力监管条例》等一系列规章和法律文件所构建的电力许可法律体系，电力监管机构实际承担着发、输、供电力业务许可证、承装（修、试）电力设施许可证等5项许可职能。通过全国十七个派出机构连同会资质中心三年多的努力，各项许可证基本得以普及，许可工作基本迈入后续监管时期。就太原监管办辖区内的许可颁发情况看，目前全省127家供电企业全部实现了持证经营；137家发电企业取得了发电业务许可证，110家发电企业因审批环保等缺陷被重新确认，发电企业持证率在95%以上，试点工作也如期开展；承装（修、试）电力设施许可证累计颁发300余家，等级与地区分布基本合理，市场竞争基本充分；电工进网作业许可证目前持证人数已达40000余人，取证对象正逐步摆脱单一化，向社会各阶层人员延伸。第一阶段许可证普及的“攻坚战”，为我们开辟了良好的许可监管环境，为许可后续监管工作的开展奠定了坚实基础。另一—3—方面，在复杂多变的形势下，如何对庞杂的监管对象开展行之有效的监管，日益凸显其重要性和紧迫性。电力许可，不是存在于一个固有的、成熟完善的市场环境当中的一项简单管制手段，而是在中国具体的国情条件下需要通过实践而不断丰富和完善的一项制度。通过前一阶段的许可普及工作，在发电、供电、承装（修、试）电力设施市场以及进网作业电工中已经形成庞大的监管对象，这个队伍的构成既包含企业和社会组织，又包含个体公民；既包含公有制企业，又包含私有制经济单位。从纵向看，这些监管对象既独立存在于发电、供电以及辅助等不同层级的市场当中，又不可避免的与其它层级市场中的主体发生千丝万缕的联系。从横向看，由于长期监管缺位，各个市场主体接受监管意识不强，遵守许可制度的自觉性不高，某些市场垄断程度仍然很高。另一方面，电力监管制度不尽完善，电力监管机构尚不健全，传统的重许可，轻后续监管的观念仍未彻底转变。无论从监管方式还是监管经验上我们都既无前事可参，又无别文可鉴。因此，对这样一个不稳定因素众多的市场进行准入管制，考验着我们对电力市场发展趋势的把握能力，对基本法律原则的理解能力以及灵活运用各种行政手段，平衡各方利益，实现监管目标的行政能力。三年的许可工作实践，从许可制度的探索到工作方式的基本—4—确定，从困境到突破，从沿陈到创新，作为一线许可机构，我们经历了许可工作的反复与复杂，同时也给我们提供了丰富的思考素材。面对电力许可工作如此的特殊与复杂性，我们一面怀揣着斩蛇盟誓的勇气，一面充分利用现有的监管资源，“三年磨利剑”，创新电力许可监管的思路和手段，逐步形成以许可主线，包括事前、事中、事后监管措施的电力监管工作体系。现略陈述些浅薄意见，虽不尽完善，以期抛砖引玉，对将来的许可工作乃至电力监管事业的发展提供一点理论和实践火花。一、拓展许可事前标准监管现行的电力许可延伸至电力产业的多个层级市场，许可一经做出，电力安全、普遍服务、市场正常竞争秩序等方面即行负载。一旦被许可人行为失当，产生的负面影响轻则损害其他市场主体的利益，重则波及整个市场甚至与之相关联的市场的正常秩序。因此，许可决定的做出应当慎之又慎，务必做到“三思而后行”。一思许可相对人是否具备从事该项行为所需要的全部权利能力，二思我们以什么样的标准合法合理的去衡量许可相对人的权利能力，三思许可授予相对人以后会对电力市场和其他主体产生什么样的影响。这“三思”当中，二思起着承上启下的作用。以统一的标准对许可相对人做出别无二致的考量，既是对“一思”的完成和巩固，又能有效限制许可机关自由裁量权，避免腐败的滋—5—生，实现许可的公平与公正，并且能够最终达到降低社会福利损失的效果。在现实许可工作中，对许可相对人权利能力的衡量标准的把握既要体现统一、又要体现区别。统一标准，提高绩效。统一标准，提高绩效。统一标准，提高绩效。统一标准，提高绩效。从六月开始，我办在承装（修、试）企业内先后开展了“三员一长”培训。目前，已有200余家承装（修、试）企业内的近2000名安装工长分10个批次参加了专业培训。培训由专业电力教育机构负责，培训结束后，统一颁发岗位培训结业证书。这种岗位培训既对企业内安装工长、合同管理员等专业技术人员的知识及实际操作技能进行充实更新，提高了施工企业施工和管理水平，又解决了许可申请过程中各种证件种类繁多，难以统一的难题，减少了许可的任意性。另一方面，由于安装工长该类人员活跃在电力施工市场的各个角落，这种针对被许可企业的大规模培训工作，对电力监管制度以及电力监管机构起到了很大的宣传作用。当然，这种培训并不仅限于许可决定做出之前，他将延续到被许可人的整个许可有效期当中，只有这样，才能保证被许可人一直具备从事被许可事项的权利能力，保证许可的天平不向任何相对人偏移，也才能最终保证电力市场的稳定运行。除了以上事前监管措施，为全面提高进网作业电工理论水平—6—和实操能力，结合省内电工实际，我们突破常规，将电工证颁发对象从学历较低、素质较差的社会人员转向既立足社会人员，又面向那些具备国家正统学历、素质较高的高校毕业生的双轨道上，允许太原电力高等专科学校、山西电力职业技术学院等5家综合电力学校应届毕业生直接参加电工进网作业许可考试，既提升了省内电工持证人员的综合水平，保证获得许可的人员具备充分的权利能力、又为应届毕业生进入社会拓展了就业空间，达到促进毕业生就业的双赢效果。区别对待，厘清责任。区别对待，厘清责任。区别对待，厘清责任。区别对待，厘清责任。如果以上许可措施体现的是标准的统一，那么，我们对煤矿、非煤矿山电工取证的限制则体现了区别对待的重要性。按照我们的现实做法，在申请受理阶段，我们会对申请者的工作性质进行核实，在煤矿以及非煤矿山企业中从事井下作业的人员将被严格排除在受理范围外。这种区分主要出于两种考虑。一是，按照《电工进网作业许可证管理办法》中规定的许可对象，电工进网作业许可证应当颁发给进网作业的电工。而在煤矿以及非煤矿山企业中从事井下作业的人员应当被认定为网外作业人员，自然应当被排除在许可范围之外。其二在于，该类人员作业性质和环境特殊，一旦取得电工进网作业许可证，自然成为电力监管机构的监管对象。如果该类人员误操作引发安全生产事故，电力监管机构也难免需要承担监管责任。因此，给—7—这类人员颁发许可可能导致权责错位。当然，这并不意味着电力监管机构规避责任，而是通过明确许可对象厘清监管责任，该承担的责无旁贷，不该承担的锱铢必较。二、立足许可事中程序公正许可实践最基本的立足点就是程序公正。通过行使法定的程序，不仅规范了行政许可权的行使，遏制了权力滥用，而且较好地维护了行政许可申请人及相关人的合法权益。同时也大大提升了电力监管机构的行政能力和阳光形象，降低行政成本，从中显示的是一种巨大的制度力量。以评审委员会制度促反腐工作。以评审委员会制度促反腐工作。以评审委员会制度促反腐工作。以评审委员会制度促反腐工作。电力业务许可工作当中，程序性规定基本有章可循。受理时限、审批时限已经明确，许可相对人的陈述权、申辩权也有法可依，如何在法治框架下，让公开、公平、公正原则更深入的得以贯彻，成为我们当前许可工作的突破口。经反复讨论修改，《太原电监办许可评审委员会议事规则》（试行）出台。按照议事规则，我办所有许可授权的做出都须经过评审委员会集体评议，并有三分之二的委员同意。评审委员会会议必须在出席会议委员达到三分之二以上人数方可召开。可根据具体情况聘请有关专家担任临时评审委员。评审会议结论通过会议纪要和太原电监办网站等方式进行公示。迄今为止，我们已经召开了八次评审会议，上会评审企业50余家，电工4000余人，—8—通过评审会授予许可30多项，做出不予许可决定15项。通过评审会议议决与许可有关事项近20项，其它不需要经过评审委员会评议的许可事项也都在评审会上进行了通报。评审委员会制度的确立，一则避免了个人意志可能在许可工作中的过度膨胀，铲除了腐败可能滋生的土壤，保证了许可权力的使用在阳光下进行，维护了许可相对人的基本权利。二则通过集体评议制度，许可行为规范有序，许可程序清晰透明，许可相对人和其他利害关系人充分了解许可政策，避免了“管制俘获”的发生，推进服务型监管、法治监管的进程。以规范透明的程序促有限政府建设。以规范透明的程序促有限政府建设。以规范透明的程序促有限政府建设。以规范透明的程序促有限政府建设。电工进网作业许可各授权考点，是我们推进电工进网作业许可证工作的重要媒介机构。电工进网作业授权考点的培训质量和考风考纪情况，关系到进网作业电工的素质，也关系到许可机关的社会形象，对这些机构的要求必须回归到严格规范的轨道上。今年年初我办逐一对进网作业电工培训机构的培训设施、师资力量、培训程序等方面进行了现场调研和摸底工作，并对电工进网作业许可工作制定了一系列规范措施。清理撤销了部分不达标培训机构；对同一地市部分培训机构进行了整合，提升了培训机构的综合水平。同时，我们对各授权考点的考试程序进行了统一明确。按照规定，每个月第一周各考点上报本月考试计划，其后两周时间为培训期和材料审查—9—期，月末周三进行全省统考，其后的阅卷工作和许可证制作均由我办统一开展。规范透明的程序对许可公平公正性的积极作用已经不言而喻，更重要的是，信息透明化所带来的公众参与和社会影响力。电工进网作业许可面对的是普遍处于弱势的社会群体，通过透明程序，社会电工对培训考试过程也能做到心中有数。一方面对培训考点能起到监督作用，另一方面也促进有限政府的进程。三、创新许可后续监管许可的事后监管措施，大多以处罚方式出现，在电力许可法律体系中体现为一系列的监督机制、检查机制和处罚机制。这些条款所确立的电力许可后续监管形式，归根到底是一种静态监管。即监管机构需通过检查等行政行为获取违反许可行为的信息，然后针对违法行为做出特定处罚决定。这种许可后续监管模式具有很强的双重性，一方面能在短时间内打击市场违法行为，但另一方面也无法克服行政处罚行为的被动性和滞后性。综合各专业力量，开展发电许可证试点工作。综合各专业力量，开展发电许可证试点工作。综合各专业力量，开展发电许可证试点工作。综合各专业力量，开展发电许可证试点工作。在发电类电力业务许可证试点工作过程中，我们整合各种专业力量，力求突破传统“救火队”似的许可事后监管模式，主动寻求监管切入点，把服务发电企业理念糅合进对其发电能力监管过程之中，将许可后续监管定位为对被许可人权利能力的动态监管。即当发电企业—10—获得许可后，我们对持证发电企业监管的内容不仅仅局限于是否及时做出登记事项变更，是否有新投机组等既定监管事项，而是将许可后续监管拓展到对已取证机组的运行能力监控上。六月，我办制订并下