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,1碳交易最新进展、管理体制与商业模式一、简介碳交易基本原理.......碳交易的科学和政治的话语体系......中国政府对碳交易的认识......（略）,2二、碳市场建设进展2013年，中国开始进行国家层面的碳交易制度顶层设计。顶层设计包括覆盖范围、总量设定、配额分配、MRV、注册登记系统、履约机制、定价机制、市场监管等，目前顶层设计的政策研究课题均已完成（有了纸面成果）。2015年9月，《中美元首气候变化联合声明》中中国提出计划于2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。国家发改委2016年1月发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，对全国碳市场建设作出统一部署，要求确保2017年启动全国碳市场；3月，《碳排放权交易管理条例》送审，并被国务院办公厅列入立法计划预备项目。碳市场建设2016年的重点工作是完成各地企业的碳排放核查，随后在2016年底到2017年初完成配额分配，其他配套工作在2017年上半年完成，2017年下半年启动全国碳市场。但目前个别地区的碳排放核查还未完成，所以进度可能延后。,3碳市场建设最新关键进展：1、企业的配额分配基于碳排放强度对于绝大多数行业，通过产品产量和单位产量的行业碳排放先进值得到配额量，对于企业来说不再有碳排放总量的限制。2、MRV双轨制第三方机构的现场审核报告分为“企业碳排放核查”和“补充数据核查”两大部分，企业碳排放核查主要是针对企业的碳排放总量，而补充数据核查则针对产品碳排放强度，用于配额分配。这两大部分核查内容在核算原则上并不一致，在统计口径和数据来源上无直接联系。3、CCER项目暂停审批国家发改委暂停了温室气体自愿减排项目备案申请的受理。与此同时，国家发改委将对原有的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(简称《暂行办法》)相关条款进行修订。根据国家发改委的说法，在上述《暂行办法》施行中存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题。4、碳市场覆盖范围可能有调整目前,行业内有消息称,由于部分省份排放核查与复查工作进度严重拖后,而且数据报送质量较低,后来决定首批只纳入电力、电解铝、水泥3个数据基础较好、占比较大的行业。最新消息是仅纳入电力行业。,4三、中国碳交易体系的框架设计在碳市场建设的早期阶段，国家发改委主要依托世界银行市场准备伙伴计划1（PartnershipforMarketReadiness,PMR），对碳市场进行顶层设计。PMR项目的内容框架有：模块1：政策背景模块2：范围识别(明确PMR项目的工作范围）模块3：项目技术路线模块4：中国碳交易体系模块设计4.1覆盖范围4.2总量设定4.3配额分配4.4测量、报告与核证（MRV）4.5注册登记系统4.6履约机制4.7价格控制机制4.8抵消机制4.9市场监管4.10参与方和交易产品模块5:央企如何参与交易模块6:电力企业如何参与交易模块7:项目管理1全文详见：各模块内容并行开展，优点是速度快，但各模块之间协调难度大（尤其是“模块4交易体系设计”的各子模块），并且在与MRV有关的具体内容上缺乏足够深刻的认识。除PMR项目外，中国还广泛使用欧盟的资金进行碳交易的政策设计和能力建设。但欧盟的赠款资金政治倾向性强，并且在资金使用上直接拨付课题单位，而课题单位难以对工作内容提出异议（这些课题单位也是政府的技术支持单位）。,6四、管理体制与政策制定模式（一）管理体制目前国内碳交易的组织形式是中央和地方两极管理体制，已出台政策文件明确了国家和地方各自的管理职权。国家和地方两极职权的分工不同，中央政府确定碳排放权总量和配额的分配方法，地方政府负责按照中央政府明确的总量和配额分配方法，对所属企业进行配额的分配。需要说明的是，碳排放的报告与核查（MRV）的指南由中央政府发布、地方政府执行，但这些指南过于原则性，而在原则的解读上，已建立的答疑平台没有很好的解决实际问题，将核算指南执行的自由裁量空间下方至地方，导致地方政府具有较大的自由裁量权（在交易主体与核算边界的认定以及数据来源上都有操作空间）。这也是目前试点中地方政府对企业配额行政干预的主要手段。,7（二）政策制定的模式国家层面碳交易体系的政策制定由国家发改委应对气候变化司负责，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（以下简称气候中心）为气候司提供支持。碳交易主要政策的研究制定也有国际资金支持，以课题形式开展：国家发改委气候司XX处XX处气候中心XX处（为对应的处室提供支持）XX处（为对应的处室提供支持）为对应的机关提供支持处室依照上级意见提出宏观政策的设想，向气候中心对应处室传达·以课题的形式开展政策调研，依靠课题单位制定政策·政策发布后的执行工作技术支持各课题单位（同时对气候司和气候中心提供服务）技术支持国家层面的政策制定，与地方试点中遇到的问题相似——只有行业内的机构有能力承担研究课题，但行业内的机构普遍存在利益诉求；又因为碳交易具有极强的专业性，无利益诉求的单位往往介入不深，无法胜任这些工作。目前各个地方试点和国家层面的政策研究工作都由同样的少数几家机构作为政府的技术支持单位来主导。对于地方试点，还有少量地方中介（咨询公司或第三方机构）作为意向单位与上述机构合作执行研究课题。,8五、碳交易主要参与方的商业模式（一）碳交易一级市场产业链在地方试点中，碳交易一级市场的主要参与方和利益关系如下：地方政府第三方机构（信息不对称优势）专家学者（来自大学或研究机构）咨询公司用能单位（受审核方）外资企业技术支持/监管技术支持合作/评审咨询服务关联方审核J提供服务国有/大规模重点用能单位用能单位…（受审核方）谈判审核L审核J在私营领域，工业企业和咨询公司对碳交易的关注侧重于权力寻租和利益输送，这是因为参与制度设计与政策执行的各机构之间存在密切的利益联系。对于用能企业，向咨询公司或政府的外部专家支付少量费用，可以在配额核算上合规、合法的做出调整，减少履约成本、获得更多收益。对于整个碳交易体系的一级市场，基本的商业模式就是第三方机构替政府干活，在政策执行层面架空政府，而咨询公司替第三方机构干活，在现场审核中架空第三方机构：,9（二）政府与技术支撑单位的互动第三方机构或咨询公司作为政府的技术支撑单位，替政府编制政策文件，同时参与政策的执行。这些机构在一定程度上架空了政府的执行部门，并向政府提供了不可靠的反馈信息。以地方的碳交易试点为例：地方政府具体负责处室第三方机构（信息过滤）上级主管领导反馈意见企业过滤后的信息调研/听取会议发言成果汇报执行层：缺乏人手，依赖技术支撑单位，实质上被架空。第三方机构的人员在现场审核中可以发现和了解到很多关键问题，但这些问题也被拒止在这一阶段调研和会议：由负责处室和第三方机构组织（包括选择和邀请企业）决策层：信息获取渠道受限反馈政策的实施效果/替政府（具体处室)编制成果汇报材料地方政府的上级领导对碳交易中出现的问题缺乏足够的认识。在个别碳交易试点城市，因为在能耗核算和配额分配制度上存在的问题太多，尤其是缺乏公正性和透明性，已经引起了用能企业的普遍反感，而各种问题被政府的技术支持单位过滤，上级领导获得的信息是不完整的。,10（三）政策制定中的主要垄断形式政策的制定依赖少数几家机构，这些机构与政府的具体主管部门（处室）之间形成了“相关利益共同体”，此共同体由一家政府部门、少数几家核心机构和各咨询机构的若干家附庸机构组成：咨询机构#1（第三方机构、咨询公司、研究院所、大学）政府具体负责处室咨询机构#2（第三方机构、咨询公司、研究院所、大学）咨询机构#...（第三方机构、咨询公司、研究院所、大学）附庸机构...（实力较弱的机构）附庸机构...（实力较弱的机构）康康康康Concern康此共同体具备“康采恩（Concern）”垄断形式的特点，组织内各机构保持法律上的独立性，不失其法人资格。各政策研究课题由少数几家咨询机构承担，这几家机构在政策制定阶段几乎不存在竞争（但在政策执行阶段存在竞争，后文会介绍）。政策研究课题通常由政府具体处室或其上级领导指定意向单位，或先指定意向单位开展工作，之后再以招标课题的形式回补咨询机构费用——这是由于政府机关在政策制定过程中总是缺乏科学的时间规划，经常需要紧急编制政策。在上述模式下，大咨询机构的附庸机构通常以陪标的形式与其合作，较少出现围标的情况（即,11不存在实质性竞争，毕竟围标属于竞争性投标）。大咨询机构在其他业务上给予附庸机构利益补偿。也有大咨询机构之间相互陪标的情况（属于后文中“卡特尔协定”的情况）。政策的成文过程与MRV核算指南的编制过程相似，经历“招标-编制-评审-发布”几个主要环节（见后文）。对于提前开展工作的情况，主要工作程序为“上级领导提出政策制定需求-政府具体处室接受政策编制任务-技术支撑单位编写政策文件（政策文件报上级机关）-课题招标与执行”。政策执行效果的反馈由参与政策制定工作的机构负责，因此会过滤负面信息。具备同等资质的大咨询机构之间不会互相拆台，具体机制详见后文“政策执行中的主要垄断形式”。,12（四）政策执行中的主要垄断形式对于涉及使用财政资金的政策，大咨询机构在政策执行的过程中会与其他同级别机构达成协议或结成同盟以充分获取最大利益，同时排斥协议外小机构：大机构#1政府主管部门大机构#2小机构#...同级别竞争不同级别竞争康康康康Cartel康此利益共同体具备“卡特尔（Cartel）”垄断形式的特点，大机构之间通常采用口头形式制定协议，并由参与此政策制定的机构来主导协议的执行。这种卡特尔协定的组织成本较低，这是由于大机构数目少、行业高度集中（大机构所占市场份额在50%～70%以上）、并且机构提供的产品（如第三方机构核查服务）完全相同。但是这种协议依附于特定政策，一旦政策变化协议即瓦解。碳交易中大机构之间的卡特尔协定通常为价格协定。以北京市碳排放核查的费用为例，历史核查使用财政资金，政府被第三方机构忽悠，为每个企业的核查支付了8～12万元（几年后市场化的报价是0.5～2万元/企业），但在后续抽查审核时向多家机构征询财务报价。此时大机构之间口头约定，将报价控制在4～5万元/企业，,13此报价一方面确保了大机构的利益，另一方面维护了政府的面子（被忽悠了那么多钱不好向上级领导交代），而协议外的小机构如果报价明显低于协议价格，则会被认为恶意压低价格、扰乱市场秩序。一旦取消财政资金支持，改由企业自行支付核查费用，或第三方机构数量较多的情况下，第三方机构之间不得不进行市场竞争，这种情况下卡特尔协定难以形成。行业内大机构的卡特尔协定导致了低劣的服务质量（但存在竞争时的服务质量也很烂）。而在政策的执行效果反馈上，大机构之间会维护共同利益，不希望负面信息导致政策变动而影响当前业务，因此向政府汇报工作时会自发的过滤负面信息；在这种环境下小机构顾及政府面子也不敢提出过多异议，并且过多的意见会使政府怀疑自己的业务能力。对于涉及政策执行的政府部门（具体处室），由于政策的制定与实施涉及到上级领导指派的意向单位，并且自身也参与了政策的制定（名义上自身就是政策制定的牵头处室），因此也不会提出过于负面的意见。,14（五）咨询公司的商业模式咨询公司（碳资产管理公司）主要分4大类：1、CCER项目开发；2、企业能源/碳管理体系咨询；3、数据运作；4、二级市场配额管理。第一大类：CCER项目开发公司。类似以前的CDM项目包装公司，对项目合规性进行包装以满足CDM方法学的要求。对于国内的CCER项目，与CDM一样有着复杂的概念和制度的框架，专业性特别强，项目开发人员的入门大约需要1年。项目业主（企业）很难自行开发CCER项目。而且，国内的CCER项目涉及行政审批，相关的政策文件看似覆盖了所有的内容，但是在执行上政府有着极大的自由裁量空间，企业必须通过中介去跟政府打交道，这也是成本最低的方案。（相比之下CDM的政策文