2.公共管理的“范式”变化

公共部门管理研究领域的“范式”变化公共管理前沿专题之二陈振明作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理”)。在西方特别是在美国，从公共行政(PublicAdministration)到公共政策(PublicPolicy)和“公共管理”(PublicManagement),并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。在美国以及西方的文献中，公共部门管理尤其政府管理研究领域的最常见的术语是“公共行政”、“公共事务”、“公共政策”和“公共管理”(PublicAdministration,PublicAffairs,PublicPolicy,andPublicManagement),相应地，这一领域的学院(研究生院)，也叫做公共行政学院(二战以前流行),公共事务学院(50、60年代流行)，公共政策学院(60年代末到70年代时兴)和公共管理学院(80、90年代的时髦名称)。这几个表示该研究领域的术语的词义含糊，往往被当作同义词使用。但我们倾向于将它们看作该领域在不同历史时期的学科名称，代表了不同的研究途径或范式。一、公共行政学的传统公共行政学的传统形成于上个世纪20、30年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪60年代。1．思想基础西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯.韦伯等人所奠定的。有西方学者说，传统的公共行政理论的主流，是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来的，最典型地体现在W.威尔逊和德国学者Ｍ.韦伯的论文中。（1）威尔逊的“行政(学)之研究”1887年，美国学者W.威尔逊(WoodrowWilson)发表了著名的“行政(学)之研究”一文，这成了公共行政学诞生的象征性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统，它“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作”（沃尔多语）。该文涉及三个主题：——说明行政研究领域的历史；——确定这个领域的研究主题；——决定这一领域的最好的研究方法。在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，他关心组织的有效性和效率，即生产性。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间的明显划分的基础上的，这种政治与行政的二分法在古德诺（FranJ.Goodnow）的著作中得到系统的发挥，成了公共行政学传统的一大特征。（2）韦伯的官僚制理论马克斯·韦伯（MaxWeber）的官僚制（科层制）理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。他的著作尤其是《社会组织与经济组织理论》（1922）这一论著中对官僚制作了系统的分析。“官僚制”(Bureaucracy)被用来表示一种特殊的组织结构安排，也被用来表示一种特殊的行为模式──一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。他将官僚制看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，它的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。（3）科学管理学派的思想公共行政学传统的另一个理论来源是上个世纪一、二十年代的科学管理学派的思想。这个学派的创立者泰勒（FredricW.Talor）在《科学管理原理》（1911）中提出管理的四类责任或条件：认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、经验和技巧；对工人的科学挑选及其后的进一步开发；将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来；在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。科学管理运动的另一代表人物、法国的法约尔（M.Fayal）在《工业管理与一般管理》（1916）一书中：——确定了工业企业的六大类活动（技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政活动）；——认为行政管理活动包含了五种职能（计划、组织、指挥、协调和控制）；——提出了行政管理的十四条原则（劳动分工，权力和职责，纪律，命令统一，个人利益服从整体利益，报酬，集权，权力线，秩序，公平，人员任期稳定，首创精神和集体精神等）。科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。2．公共行政学传统的形成到了本世纪20、30年代，由于政府改革运动、科学管理运动和政治学中的新学科方向的推动，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特（LeonardD.White）的《行政学研究导论》和威洛比（WilliamF.Willoughby）的《公共行政学原理》。古利克（LutherGulic）和厄威克（LyndalUrwic）1937年编辑出版的《行政科学论文集》收入了这一时期的行政学的代表性论文，可以说集公共行政学传统的大成。古利克在书中还提出了管理过程的七环节理论（POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）。3．传统的公共行政学的“范式”（1）公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域。公共行政学的倡导者注重对正式的政府机制即官僚体制以及法律规则制订的研究，而不重视非正式组织和行政管理过程的研究。“通常在于具体地阐述一些政府部门和机构，并使之成为分析的要素”。（2）政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础。国家政府被分解成两种职能及过程：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行，它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。这种政治－行政二分法的观点在威尔逊的行政理论中已有所体现。古德诺在《政治与行政》一书中对“政治－行政”二分法加以系统的发挥。（3）公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。公共行政学者们大都相信，在行政管理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍原理或一般原则，行政学的任务就是发现它们。这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行政管理的研究领域成为一门独立的科学，一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以大都热衷于一般行政管理原理的研究。（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标准。这一时期的行政学者认为，通过对行政现象的研究，可以推出行政管理的几种原则，如统一指挥、协调控制、功能部门化等，这些原则既概括了行政学的理论成就，又为有效的行政管理提供种种准则，而其中最重要的就是效率标准，即以最小的投入获得最大的效果，所有的管理原则都可以概括为“效率标准”。4．传统公共行政学的局限性以上信念构成了公共行政学的基本“范式”或“研究纲领”，它既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分显示了其缺陷或局限性。——它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；——它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；——它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素如公平标准则被忽视）。公共行政学的传统由于学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。二、对传统的批评与政策科学、新公共行政学的出现从20世纪40年代到60年代，可以说是对公共行政学传统的批评与该学科的转变时期。这种批评与转变的结果则是新公共行政学与政策科学（政策分析）的出现。20、30年代形成的公共行政学传统由于其内在的缺陷在30年代末开始（尤其是二战后）受到了严厉的批评。这种批判的一个重要背景是社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行，这种行为主义研究方式成了行政学在40年代末开始突破或转变的契机。1．对传统公共行政学的批评战后对行政学传统的批评来自于各个方面，而最有影响的是如下两篇论著：一是罗伯特．达尔（RobertA．Dahl）的《公共行政学的三个问题》（载于美国《公共行政学评论》1947年第6期）；二是赫伯特.西蒙（HerbertA.Simon）的《行政行为：对行政组织决策过程的研究》一书（中文版译为《管理行为》）。这两部论著对公共行政学传统进行了深刻的批判，尽管两者批评的角度有所不同。达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出了公共行政学传统所遇到的如下三大难题：——公共行政学与规范价值的关系问题；——公共行政学与人类行为的关系问题；——公共行政学与社会环境的关系问题。达尔得出的结论是：“没有任何一种公共行政科学是可能的，除非（1）规范价值的地位弄清楚了;（2）人在公共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测；（3）有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国家边界和历史经验的原则和概括”。西蒙在“行政谚语”一文以及收入此文的《行政行为》一书中对传统公共行政学的批判主要集中在两个方面：一是对传统行政学特别是古利克和厄威克等人所提出的行政（管理）原则的批判；二是对传统行政学中关于政治与行政二分法观点的批判。在这两方面批判的基础之上，西蒙试图确立一种以决策过程作为核心的新行政学理论。《行政行为》是一本在西方行政学的发展中一本具有里程碑性质的著作。沃尔多（DwightWaldo）称该书是“40年代行政学转变时期的主要著作”，“它代表着与行为主义相关联的观点和方法对公共行政学所做的直接而强有力的冲击”。然而，西蒙并未实现公共行政学范式的完全转换，他坚持了早期公共行政学的许多基本信念。因此，沃尔多称《行政行为》是一本“自相矛盾的既激进又保守的著作。”2．“新公共行政学”1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多所发起，一群青年行政学学者在雪城大学（SyracuseUniversity）的明诺布鲁克会场举行研讨会,会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言。书中的弗里德里克森（H.GeorgeFredericson）的“走向一种新的公共行政学”一文，在某种程度上可以看作是这次会议的总结，集中地表述了“新公共行政学”的基本观点。该文有三个目的：一是综合明诺布鲁克会议上关于新公共行政学观点；二是探讨新公共行政学与更广泛的行政思想与实践世界的关系；三是解释新公共行政学与组织理论之间的相互影响。按照弗里德里克森的解释，传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一：（1）我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或者（2）我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？新公共行政学增加了这样一个问题，即这种服务是否增进了社会公平。新公共行政学以公平为核心，因而拒绝了传统行政学的一系列基本观点。它抛弃了政治－行政二分法的观点，抛弃传统的过于稳定的官僚体制，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。这样，分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上是新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。新公共行政学有更多是“规范的”，更少是“描述的”，更多“顾客－效果取向”，更少“体制取向”；更多是价值的（但不缺少任何科学性），更少“中立的”。在研究领域及分支的界定上，新公共行政学也不同于传统的行政学。弗里德里克森指出，传统的公共行政学在研究的领域上从未达成一致意见。它把行政学的研究固定在“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类的范畴上，过于狭窄、过于以“组织内部”取向，理论上过于空洞；新公共行政学要求一种划分行政学的新方法，以便更好地理解和把握其研究范围及分支。按照新公共行政学的观点，在公共组织中存在着四种基本的作用过程，即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程，这四种过程适应于理解和改善公共行政学。新公共行政学的出现既是公共行政学的学科自身发