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第一章绪论1摘要目前，我国正处于工业化加速发展的时期，建设用地需求越来越大，而我国集体土地市场暂未完全形成，征收土地是增量建设用地主要来源，因此确定一个合理的征地补偿制度是我国土地管理制度改革的一项重大课题。论文旨在探索建立一个较为科学的合理而且可操作的征地补偿制度。通过对征地补偿制度变迁进行分析，对目前征地补偿制度作出一个客观公正的评价，找出了目前征地补偿制度的主要缺陷。在对国际征地补偿制度进行介绍的同时，找到了我国征地补偿制度的国际差距。在这些基础之上，创造性地提出适合我国国情征地补偿原则，即使被征地农民的生活水平达到城镇居民的一般生活水平，并在此基础之上设定了征地补偿项目，确定了征地补偿标准，还对征地补偿安置办法和征地程序提出了完善思路。最终，在理论研究和实证分析基础上，重建了我国征地补偿制度。关键词：土地征收；征地补偿原则；征地补偿项目；征地补偿程序征地补偿制度改革研究2ABSTRACTNow，theindustrializationofourcountrydevelopsspeedily，andbuildingneedsmoreandmoreland。But，therehavenothemarketofcollectivityland。So，landexpropriationisthemainsourceoftheincrementofbuilding。Then，makingareasonablecompensationsystemoflandexpropriationisanimportanttaskofthereformofourlandadministration。Thisstudyisaimtodiscoveryamorescientificandreasonableandoperatedcompensationsystemoflandexpropriation。Afteranalyzingcompensationsystemoflandexpropriation，thepaperevaluatesitimpersonalityandequitably，andfindoutitslimitation。Whenintroducingnationalsystemoflandexpropriation，thepapergetsoutthedistancebetweenanothercountry。Basingonthese，thepapercomesouttheprincipleofcompensationoflandexpropriationofourcountrycreatedly，whichiskeepingthestandardoflivingoffarmerswhoselandisexpropriatedreachthetowninhabitant’s，andthenenactstheitemofcompensationoflandexpropriation，makesitsstandard，furthermore，getsouthowtoconsummatethemeansandprogramofcompensationoflandexpropriation。Baseonthetheorystudyandexampleanalysis，thepaperrebuildscompensationsystemoflandexpropriationofourcountry。Keywords:landexpropriation；heprincipleofcompensationoflandexpropriation；theitemofcompensationoflandexpropriation；thestandardofcompensationoflandexpropriation；theprogramofcompensationoflandexpropriation第一章绪论3第一章绪论1.1选题目的和意义2004年，我国人均GDP已达1050美元，经济发展水平到了工业快速发展时期，建设用地需求越来越大，而我国国有存量建设极为有限，很难满足社会经济发展的需要，因此农地非农化和集体土地国有化是社会发展的必然要求。在现行法律框架下，农地非农化和集体土地国有化主要依靠土地征收。而我国征地补偿标准由政府硬行规定，一旦集体土地征为国有建设用地，其有偿使用的价格要远高于征地成本，这就造成了地方政府的制度性寻租行为不断发生，促使大量集体土地转为国有建设用地。在此政策背景之下，2000-2004年4年间，我国的耕地损失率（指某一时期内耕地减少总量占初期耕地总量的百分比）达到0.06%，到2004年，我国人均耕地仅为1.41亩，人地矛盾不断加剧，国家粮食安全受到了严重挑战。事实表明，征地补偿既是一个经济问题，也是一个政治问题。因为它不仅影响着一个地区的经济发展和农村稳定，更关系到农民的生存与发展。在现行征地补偿制度框架下，征地补偿范围窄、补偿标准低，农民对于征地毫无讨价还价的权利。不少地方政府由于财政紧张、不科学的政绩观等因素的影响，硬行压低被征地农民的补偿费用，有的地方甚至大量拖欠征地补偿款，在2004年全国征地补偿款清欠过程中，发现全国共拖欠被征地农民175.46亿元补偿费，相当于2003年国家财政用于农业的资金的10％。而新土地管理法实施以来，征地全部实行货币安置，不再进行劳动力安置，农民失去土地后就失去了最后的就业岗位，他们绝大部分人只能自行寻找出路，去从事非农业生产。农业和非农业对劳动者要求不同，农民长期从事农业生产，从事非农业生产的技能很差，再加上其自身所受的教育较少，再培训、再就业存在很大的困难，而且他们大多为城郊农民，又不太愿意从事政府专为下岗工人设立的一些福利性岗位，这就造成了他们“失地又失业”。同时，我国的城市居民最低生活保障的大门对被征地农民几乎是关闭的，使其拥有城市居民的身份却享受不到城市居民的权利。这一系列问题激化了征地矛盾，导致征地上访量逐年增加，根据权威部门统计：目前全国1/3以上的群众上访归因于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起（王永红，2001）。未来10年，中国将仍保持较快的城市化速度，按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001年至2010年，全国需安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上为集体土地需要征收，根据目前全国人均耕地水平测算，将有近1200多万被征地农征地补偿制度改革研究4民需陆续安置（鹿心社，2001）。如何改革征地补偿制度，切实维护农民利益，已成为事关我国社会稳定和经济建设的重大课题。征地补偿制度的改革和创新是一个复杂而系统的工程，需在理论上做好充分的准备，在实践上作更多的探索。本文正是期望通过对现行征地补偿制度进行剖析，找出其不足之处，并力图遵循制度变迁的规律，对这些不足进行修改完善，最终形成一个符合我国国情和国力的征地补偿制度，在国家、集体、农民这三者之间建立一个利益平衡点，为保护耕地、保障国家经济建设、维护农民利益、保持社会稳定找到一个妥善的办法。1.2文献综述从上个世纪90年代开始，我国许多学者就对征地制度中的存在问题进行了多角度的探讨，力图建立新的征地制度，用以解决征地过程中遇到的各种问题。其中征地补偿制度是征地制度的核心问题，在市场经济体制逐步完善的今天，其已经不能满足社会经济发展的需要，征地补偿制度改革已经成为一个研究热点。就近期我国关于征地补偿制度的研究进展来看，内容主要集中在征地补偿项目、补偿标准、补偿安置方式和征地补偿程序四个方面。1.2.1关于征地补偿项目征地补偿项目是落实征地补偿原则确定征地标准的介质，也是明确被征地方受损利益的重要基础，对此观点较为集中，就是要增加和细化征地补偿项目。陈江龙、陈会广等(2002)认为根据不完全补偿的原则，应设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿、残地补偿等主要项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿项目中。赵敏娟（1997）认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目已经不能满足发达地区的现实需求，主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。楼喻刚等（2002）认为土地对农民有养老保障作用，所以土地征收补偿费用中应包含养老因素。梁亚荣等（2003）认为新《农村土地承包法》的颁布使土地承包经营权物权化，应该与集体土地所有权分开单独进行补偿，可以采用前三年平均产量乘以土地承包经营权剩余年限的做法来量化土地承包经营权，等农用地估价理论发展成熟以后再作相应变革，这种量化方法与现时安置补偿费相比已有很大的进步，加上土地补偿费、残余地补偿费、相关损害补偿费等，就能基本上保障农村集体和农户的利益。1.2.2关于征地补偿标准征地补偿标准是对征地补偿原则和征地补偿项目的具体落实，直接决定着被征地第一章绪论5方的受偿程度。对此，几乎所有的学者都认为应提高标准。陈泉生（1998）借鉴世界各国土地征收补偿的范围和标准，提出我国土地征收补偿应扩大补偿范围和提高补偿标准，避免土地征收与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平。许坚（1996）以农地使用收益最高的用途作为计算征地补偿标准的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。刘慧芳（2000）认为农地转用价格应包括农地质量价格和农地社会价值量值。其中，农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三部分价值在各产权主体之间进行分配。崔裴（2003）认为土地补偿费的定量测算方法可以分为不完全货币模式下的收益倍数法和和完全货币模式下的市场比较法和假设开发法。鲍海君等（2002）认为合理的补偿标准应包括对被征收土地本身的补偿、对被征地农民的生活安置补偿、残余地的分割和相邻土地损害补偿及其它一切附带损失补偿。孟祥舟（2003）、刘燕萍（2002）认为应以农地转用后土地用途的市场价格为依据确定征地补偿标准。中国土地学会土地经济分会第二次学术讨论会综述中指出征地价格＝农用地价格+地上附着物价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值或征地价格＝农用地价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值。刘永湘等（2003）认为应对农用地和非农用地进行分等定级和基准地价评估，以此为基础，再考虑各方面的因素，按公益性质和非公益性质实行土地征收与征购，分别确定对集体经济组织和农民的补偿，以解决农民集体土地发展权问题。这些研究大都在假定存在农地市场的前提下，对农地的价格进行评估，并以此来确定征地补偿的标准。1.2.3关于征地补偿安置方式我国的征地补偿要综合考虑土地权利和被征地权利人的生活保障两大方面，在补偿时也就要综合考虑补偿标准和被征地农民的安置方式，对此学者们纷纷作了探讨，其中较具代表性就是“征地制度改革研究”课题组（2000）提出的征地补偿形式可以是以下几种：货币+可按规划开发的建设用地；货币+就业安置；货币+可按规划开发的建设用地+就业安置；货币+社会保险；货币+企业股份；以及以上几种的任意组合，或根据安置情况具体确定，无论是何种补偿形式，其总价值等于征收该土地的补偿金。陆红生（2003）认为，安置途径主要可以有就业安置、留地安置、农村集体经济组织内部安置、社会保障安置等等。1.2.4关于征地补偿程序征地补偿程序是整个征地补偿制度得以执行的重要保障，也是实现征地和协调征地各方矛盾的手段。孙翠雯（2004）认为土地征收程序至少应包括征地公告或通知、利害关系人的参与、核准听证、严格的时间要求、司法救济程序。陈婴虹（2004）在征地补偿制度改革研究6对土地征收的正当性进行分析的基础之上，提出土地征收程序的正当性，并指出正当的征地程序应当遵循公开原则和参与原则。总之，关于征地补偿制度的研究较多，但多为侧重某一方面，以研究征地补偿标准居多，对征地补偿制度进行全面深入研究的较少，因此整体协调性不是很强，也就导致研究结果的借鉴意义打了很大的折