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48台灣勞工｜第13期我國不當勞動行為救濟制度之窘境與展望—由美日制度看台灣未來發展方向勞委會勞資關係處 科長 王厚偉勞委會勞資關係處 視察 黃琦雅焦點話題台灣勞工no.13壹、前言「大同公司解僱工會白理事長」、「尊龍客運公司解僱毛常務理事」、「國光客運公司解僱楊工會理事長榮德」、「渣打銀行發函通知工會常務理事率而罷工將不排除包括解僱在內之懲戒手段」、「中國時報資遣工會陳常務理事」等等，都是工會幹部與雇主間，因執行工會權責，遭雇主懲戒或計畫懲戒案例；揆諸工會存在之目的，係希望透過集體力量儘可能與雇主達到形式上或實質上平等及均衡，進而協商，以謀求會員權益之增進或確保，而身兼籌組或推動工會大責之工會幹部或領導者，往往會受雇主不當壓力或利誘，輕則降薪調職，重則解僱，斑斑血淚皆可考，各國皆然；為能真正確保團結權，乃至於所延伸之協商權及爭議權，不再是空中樓閣，不當勞動行為之規範及處理，乃成為各先進國家政府重要工作。我國針對不當勞動行為處理機制，現行勞動三法雖有若干規定，惟因立法久遠，面對當前複雜且多樣勞僱關係，實為不足，亦無法發揮抑遏雇主動輒行使不當壓迫之行為，本文即針對此一議題，一方面介紹制度建構相當完善之美日兩國處理機制，以他山之石，可以攻錯，另方面則回顧我國目前機制之缺失後，提出若干淺見，就教於各界。貳、我國不當勞動行為之規範我國對於不當勞工行為之規範，目前僅有工會法第35條「不得因工人擔任工會職務而不利待遇」，第36條「不得以不任工會職務作為雇用條件」，第37條「以參加勞資爭議為由解僱勞工」，再加上第台灣勞工｜第13期4949勞動政策 勞動論壇 焦點話題 專題報導 他山之石 勞動統計勞委會勞資關係處 科長 王厚偉勞委會勞資關係處 視察 黃琦雅57條無罰鍰額度的處罰規定。另97年1月9日修正公佈團體協約法1針對勞資雙方規範「誠信協商」及「強制協商」規範。以下僅就現行工會法中不當勞動行為類型化規範及救濟效果作論述：一、現行法制對於不當勞動行為之類型化規範（一）工會法—避免個別勞工遭受不利益對待考量我國工會組織運作未臻成熟，工會與資方實力不相當，仍未具備發動不當勞動行為實力之現實，工會法僅針對資方不當勞動行為作規範，其規範之樣態如下：1.對於勞工組織工會或擔任工會職務有不利待遇工會法第35條第1項規定「僱主或其代理人，不得因工人擔任工會職務，拒絕僱用或解僱及為其他不利之待遇。」本條中明確規範禁止之不利對待有：「拒絕僱用」、「解僱」及「其他不利之待遇」。其中「其他不利之待遇」包括「違反法令、契約或習慣上之降級、減薪、調職、資遣及不加薪、不加給獎金或其他處分，以損害勞工權益者而言。」2。2.對於勞工以不加入工會或不擔任工會職務為僱用條件工會法第36條規定「僱主或其代理人，對於工人，不得以不任工會職務為僱用條件。」3.對於勞工參加勞資爭議有不利待遇工會法第37條規定「在勞資爭議期間，僱主或其代理人不得以工人參加勞資爭議為理由解僱之。」（二）團體協約法—對勞資雙方課予誠信協商及強制協商之義務為促進勞資雙方本於誠實信用原則進行協商，團體協約法第6條對於刻意杯葛協商程序或拒絕提供合理必要資料者，均視為無正當理由拒絕協商。二、現行制度對於不當勞動行為之救濟管道勞工遭受不當勞動行為，不僅集體勞動權—結社權、協商權及爭議權受到侵害，更直接衝擊到個別勞工私權—薪資、工作權，因此分別由行政救濟及司法救濟檢視不當勞動行為之救濟管道：（一）行政救濟1.違反工會法不當勞動行為規範之行政處分雇主有違反不當勞動行為—工會法第35條、第36條及第37條之情事時，主管機關可否處分，需探究處分依據--該法第57條「僱主或其代理人違反第三十五條、第三十六條及第三十七條之規定時，除其行為觸犯刑法者，仍依刑法處斷外，並得依法處以罰鍰。」主管機關可否依據該條後段「並得依法處以罰鍰」進行處分，實務上發生疑慮。工會法雖有不當勞動行為之罰則，惟該條並無規範罰鍰之額度，主管機關是否仍得依該條作處分，勞委會曾試圖以行政執行法作為該條處分之依據，惟經法務部解釋，確認現行工會法因未定有處罰之額度，主管機關無法依據工會法第57條進行處分，亦代表我國對於雇主違反不當勞動行為之行政處分完全無法發揮任何效用。注釋1.為考量勞動三法--工會法、團體協約法及勞資爭議處理法之修正有密切相關，避免三法修正公布施行之日期不一致而窒礙難行，立法技術爰將三法修正通過之施行日期由行政院定之，因此，團體協約法雖已經立法院審查通過總統公告，惟因工會法及勞資爭議處理法尚未修正通過，因此團體協約法未公告施行。2.參考內政部民國72年09月10日台內勞字第180052號函。50台灣勞工｜第13期2.勞資爭議處理法提供之救濟管道依照現行勞動三法—工會法、團體協約法3及勞資爭議處理法，勞工遭受前述工會法第35條、第36條或第37條之不當勞動行為時，僅得循一般權利事項勞資爭議處理程序進行救濟，亦即勞工僅能循勞資爭議處理法規定之權利事項勞資爭議進行調解，或透過司法程序尋求正義。（二）司法救濟雇主運用不當勞動行為，造成勞工薪資或工作權等私權受損部份，目前勞工僅能透過司法訴訟請求給付工資或確認僱傭關係。惟不當勞動行為案件，往往雇主會以個別勞動契約爭議之外觀包裝其不當勞動行為之進行，例如：因勞工發起、組織工會而遭雇主以其他所謂的法定事由解僱4；雇主藉管理權之行使調動工會幹部工作職務5；勞工因執行工會職務而遭雇主以懲戒事由解僱；當此等工會幹部遭受解僱6，被雇主拒絕進入工廠後，無法進行工會活動時，必須向法院聲請定暫時狀態之假處分方得進入廠區處理會務7。我國不當勞動行為法制之缺失亦導致法院在審理不當勞動行為案件時，缺乏意識不當勞動行為之相關心証8，造成法院判斷重心著重在不利益對待之態樣是否違反勞動基準法之規定或勞動契約之約定，鮮少司法人員對於涉及不當勞動行為相關案件有集體勞動權之意識存在。三、小結實務上，雇主幾不可能不會直接以「工人擔任工會職務」、「不任工會職務」或「參加勞資爭議」為由對勞工作出不利益對待，通常皆會以勞動基準法第11條或第12條第1項各款所列事由掩蓋其欲解僱或不利益對待之情事，造成「實質」破壞集體勞資關係之不當勞動行為確實被「表象」之個體勞動契約爭議所掩埋。而勞工在依賴行政機關給予救濟時，又礙於工會法第57條無法發揮效用，既然行政機關對於雇主違反不當勞動行為無法依法處分，勞工可否透過自力救濟—行使爭議權，以抗議雇主的不當勞動行為？依據勞資爭議處理法規定，雇主侵害法令（工會法第35條、第36條或第37條）所賦予注釋3.因97年1月9日公佈之團體協約法尚未公告施行，此所稱團體協約法係指19年10月28日國民政府制度公布21年11月1日施行之團體協約法。4.台灣高等法院91年度勞上字第58號民事判決。5.最高法院80年台上字第286號民事判決。6.台灣高等法院92年度重勞字第11號民事判決。7.最高法院91年度台抗字第294號裁定。8.新竹地方法院89年竹勞簡字第6號判決理由略以：「…然做為工會之常務理事，為工會會員爭取權益固為其責任與義務，然仍必須依循合法途徑為之，尚非得以於主導提出違法提案，並呼籲與會代表支持該提案，待形成決議後並煽動其他員工執行前開違法決議，卻得以將其煽動怠工之責任轉嫁於工會。再者，上訴人固為工會幹部，若無其鼓吹違法議案，並形成決議，被上訴人公司員工恐將不致有違法怠工之行為。更何況工會之決議，縱使經過全體會員表決通過，亦並非即為合法，若決議內容本身即非適法，執行工會之決議，則不必然即可免除違法之責，從而縱使上訴人為工會之常務理事，既有煽動怠工之行為，仍難免於違反工作規則之效果。..」行政院勞工委員會(78)台勞資一字第29180號「按權利事項勞資爭議之當事人為個別勞工者，得委任其所屬工會申請調解，為勞資爭議處理法第九條第二項所明定。當事人－個別勞工如依此規定申請調解，則該工會僅為調解之代理人，並非爭議之當事人。而工會法第二十六條所謂「經調解程序無效後」之調解，須以工會為當事人，本案工會既僅係調解當事人之代理人而非當事人，自不得依工會法第二十六條第一項之規定宣告罷工。」台灣勞工｜第13期5151勞動政策 勞動論壇 焦點話題 專題報導 他山之石 勞動統計勞工之權利，此等勞資爭議，依據勞資爭議處理法第4條第2項明文規定，係屬權利事項勞資爭議。又勞委會對於個別勞工權利事項之勞資爭議，認定非屬爭議權行使之範圍，明確限制不當勞動行為透過爭議權自力救濟管道9。綜上，我國雇主如以不當勞動行為迫害勞工行使集體勞動權，不論行政救濟、勞工自力救濟或司法救濟都處於求助無門之窘境。也造成我國勞工在組織工會的過程中，必須仰賴有企業社會責任之雇主，透過「極度善意」、「彼此尊重」之方式，讓工會有存活之機會。參、日本不當勞動行為處理機制一、日本不當勞動行為救濟制度之概況（一）日本不當勞動行為救濟制度之意義日本對於勞工權益之確保，主要係透過兩個支柱予以支持，其一為勞動基準法規範勞動條件之最低基準，此與我國十分類似，另一方面，則透過工會法之規範，使不當勞動行為處理有所依據。日本不當勞行為救濟制度，可以說係貫徹日本憲法第28條保障團結權之精神，基於立法政策考量具體落實在工會法中而創設之制度10，換言之，日本度當勞動行為救濟制度之最大目的，在於促使雇主承認並且尊重工會為「對等」之協商對象，進而使團體協商得以順利進行。表1 現行勞動三法對於不當勞動行為規範之樣態及救濟方式不當勞動行為之樣態不當勞動行為之救濟方式結社權工會法第35條僱主或其代理人，不得因工人擔任工會職務，拒絕僱用或解僱及為其他不利之待遇。工會法第36條僱主或其代理人，對於工人，不得以不任工會職務為僱用條件。行政處分—因無罰鍰之規定本條無法執行：工會法第57條僱主或其代理人違反第三十五條、第三十六條及第三十七條之規定時，除其行為觸犯刑法者，仍刑法處斷外，並得依法處以罰鍰。司法救濟—透過一般民事訴訟程序尋求救濟協商權團體協約法（公佈未施行）第6條第1項勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕。行政處分—本法已公佈未施行團體協約法第32條勞資之一方，違反第六條第一項規定，經依勞資爭議處理法之裁決認定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。勞資之一方，未依前項裁決決定書所定期限為一定行為或不行為者，再處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得令其限期改正；屆期仍未改正者，得按次連續處罰。爭議權工會法第37條在勞資爭議期間，僱主或其代理人不得以工人參加勞資爭議為理由解僱之。行政處分—因無罰鍰之規定本條無法執行：工會法第57條僱主或其代理人違反第三十五條、第三十六條及第三十七條之規定時，除其行為觸犯刑法者，仍刑法處斷外，並得依法處以罰鍰。司法救濟—透過一般民事訴訟程序尋求救濟注釋9.行政院勞工委員會（78）台勞資一字第29180號「按權利事項勞資爭議之當事人為個別勞工者，得委任其所屬工會申請調解，為勞資爭議處理法第九條第二項所明定。當事人－個別勞工如依此規定申請調解，則該工會僅為調解之代理人，並非爭議之當事人。而工會法第二十六條所謂「經調解程序無效後」之調解，須以工會為當事人，本案工會既僅係調解當事人之代理人而非當事人，自不得依工會法第二十六條第一項之規定宣告罷工。」10.余岳勳，日本不當勞動行為類型及其審查基準之研究，中國文化大學勞動學研究所，2006年。52台灣勞工｜第13期（二）日本不當勞動行為處理機制之特殊性日本不當勞動行為救濟制度，其主要之特殊性，為成立一獨立專門處理機構，即明文訂定設置勞動委員會之組織及職掌，依此法源，日本勞動省設置法、日本勞動省組織令及日本勞動省組織規程中明定勞動委員會之機關之法律地位11。二、日本勞動委員會（一）日本勞動委員會之組織1.分類：日本勞動委員會可重地域性分類時，分為中央勞動委員會、地方勞動委員會、船員勞動委員會及船員地方勞動委員會共4種，中央勞動委員會設置在中央，地方勞動委員會則設置於都道府縣。2.組成：依據工會法第19條第1項規定，中央勞動委員會，係由公益代表、勞方代表及資方代表三者各相同