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第三讲城乡规划体制与价值观本讲提要★城市规划的含义★城市规划价值观★城乡规划体制概述★我国现行城乡规划体制1城市规划的含义1.1.1规划：planning,plan.规：法度，准则。划：筹谋按照一定的规则，制定发展计划。规划——为实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实施的过程。它既是对未来行动结果的预期，也是对这些行动本身的预先安排，并且在针对目标达成的行动过程中不断地趋近目标。规划：一是作为活动和过程的意思——“planning”（规划）；一是作为文本和成果的意思——“plan”（规划文本）。1.1什么是城市规划个人、家庭、企业；社区、国家、国际组织。不同的规划者有不同的诉求和目标。3规划的特征1、规划最基本的特征是未来导向性既是对未来行动结果的预期；也是对这些行动本身的预先安排。2、规划目标目标是规划评价的最基本准则与依据3、未来不确定性未来研究是规划研究的基础1.1.2城市规划的概念不同的社会经济、历史背景下，对城市规划有不同的理解和定义Townplanning(英国)：城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体—城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其它的各种要求，而且更重要的在于实现社会与经济目标。——《布列颠百科全书》TownandcountryplanningCityplanning或urbanplanning(美国)：城市规划是一门科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会和经济的需要。——国家资源委员会Cityandregionalplanning前苏联：在社会主义条件下的城市规划就是社会主义国民经济计划工作与分布生产力工作的继续和进一步具体化。——苏联《城市规划原理》我国在20世纪80年代前基本沿用了上述定义，改革开发后有所修正。1城市规划的含义日本：强调技术性城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段，旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动环境。城市规划即以城市为单位的地区作为对象，按照将来的目标，为使经济、社会活动的安全、舒适、高效开展，而采用独特的理论从平面上、立体上调整满足各种要求空间，预测确定土地利用与设施布局和规模，并将其付诸实施的技术。——日笠端《都市计划》城市规划是“对达成、视线、运营以视线城市政策为目标的城市功能结构、规模、形态、系统进行规划、设计的技术。”——《都市计划教科书》1城市规划的含义中国：urbanplanning1.1.2城市规划的概念市场经济体制下的本质任务：合理、有效、公正地创造城市生活空间环境。包括政治、经济、法律法规、管理、文化等意志的实现以及实现上述意志的各种技术等。城乡规划作为公共政策的作用是弥补市场之不足，保护社会弱势群体的利益。1城市规划的含义1.1.2城市规划的概念各国由于社会、经济体制和经济发展水平不同，城市规划的任务有所差异和侧重，但基本内容是大致相同的，都是通过空间发展的合理组织，满足社会经济发展和生态保护的需要。中国现阶段城市规划基本任务：保护创造和修复人居环境，保障和创造城市居民安全、健康舒适的空间环境，达到城乡经济、文化和社会协调、稳定地永续、和谐发展。1城市规划的含义1.1.3城市规划与社会经济体制城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排的意志。封建社会——皇权至高无上—体现统治者或少数统治阶层的“意志”近代西方资本主义社会——国家保护私有财产—个人或利益集团的“意志”成为主体计划经济体制——作为国民经济的体现—代表国家的统一“意志”市场经济体制——建设投资渠道多元化-利益集团多元化—“意志”多元化1城市规划的含义1.1.4城市规划的实质达成社会公共利益和协调各种利益集团彼此间矛盾的手段。城市规划就是以社会理性为依据，在社会资源分配的过程中，采取一系列的方法和行动来限制市场理性无限膨胀。但是城市规划在城市发展过程中并不是最主要的作用因素，更不可能是唯一的作用因素。城市的建设和发展尤其是在开发过程中，始终是以市场为导向的，因此，城市规划必须融入到市场运行过程中去。由此可见，城市规划实质上是发挥着双重作用：一方面，它必须鼓励和支持资本的利益，通常包括引导经济的发展，提供公共设施，保护投资利益；另一方面，它又必须防止那些利益侵害公共生活基础的行为。在这样的意义上，城市规划就是依据社会利益融合进市场经济的运作，并对个体利益进行约束的行动过程。1城市规划的含义宏观经济条件调控的手段政府对市场的运行进行干预的手段是多种多样的，既有财政方面的（如货币投放量、税收、财政采购等），也有行政的（如行政命令、政府投资等），而城市规划则通过对城市土地和空间使用配置的调控，来对城市建设和发展中的市场行为进行干预，从而保证城市的有序发展。公共物品需要由政府进行提供、采用奖励、补贴等方式或依法强制性地要求私人开发进行供应，而公共物品的供应往往会改变周边地区的土地和空间使用关系的调整，因此就需要进行事先的协调和确定。城市建设中还涉及到短期利益和长期利益之争，比如对自然、环境资源的过度利用所产生的对长期发展目标的危害，涉及到市场运行决策中的“合成谬误”而导致的投资周期的变动等，这就需要对此进行必要的干预，从而保证城市发展的有序性。保障社会公共利益协调社会利益，维护公平改善人居环境1.2城市规划的作用1城市规划的含义现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地利用为核心的公共干预。目的是要：（1）克服城市建成环境开发中市场机制存在的缺陷；（2）确保城市建成环境能够满足经济和社会发展的空间需求；（3）同时保障社会各方的合法权益。城市规划的目的在于消除或抑制发展的消极影响，并增进积极影响。综合性政策性城市规划是城市公共政策的重要组成内容，是有关于城市发展和建设的战略部署，同时也是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要手段。民主性城市规划涉及到城市发展和社会公共资源的配置，需要代表最为广大的人民的利益。这就要求城市规划能够充分反映城市居民的利益诉求和意愿。实践性城市规划是一项社会实践，需要解决城市发展中的实际问题；城市规划是一个过程，需要充分考虑近期的需要和长期的发展，保障社会经济的协调发展。城市规划的实施是一项全社会的事业，需要城市政府和广大市民共同努力才能得到很好的实施，这就需要运用各种社会、经济、法律等等手段来保证城市规划的有效实施。1.3现代城市规划的主要特点中国城市规划面临的突出问题城镇化水平低中国2001年城镇化水平达到37.6%，仅从城镇化水平比较来看，大体相当于英国1850年、德国1871年、美国1890年时的水平。中国1949-10.6%，2008-45.68%2012-超过50%;目前，世界平均-46%，其中：高收入国家-77%，中等收入国家-50%，低收入国家-31%。城镇化发展进入快速轨道纵观世界城镇化历程，城镇化进程呈加速趋势，1800年以来，每隔50年，城镇化水平就翻一番；起步越晚，城镇化速度越快。德国城镇化由36%增长到50%，用了20年，而日本仅用了7年，虽然我国人口和资源的背景有很大的不同，但是快速增长却是必然。城镇发展面临前所未有的难题发达国家城镇化伴随工业化发展、机动化促进了郊区化，知识化、信息化、经济全球化又促成了城市功能的完善，历时100多年；而我国在短时间内同时面临工业化、城镇化、机动化、知识化、信息化、全球化等，任何规划理论均难以指导中国的建设实践。2城市规划价值观国家发改委的数据显示，50多年来，我国的GDP增长了大约10倍，而矿产资源消耗却增长了40倍。2003年，我国已经成为煤炭、钢铁、铜的世界第一消费大国，世界第二石油和电力消费大国，而创造的GDP却相当于世界总量的4％。如果中国经济总量再翻几番，哪里去寻找那么多资源？020406080100中国世界平均德国日本印度单位产值能耗2003年，我国单位产值能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的4.97倍，日本的4.43倍，甚至是印度的1.65倍。0100020003000400050006000日本德国法国荷兰意大利英国以色列西班牙葡萄牙韩国平均广东北京上海天津与发达国家耗水量比较立方米/万美元GDP注：国内城市资料为1997年数据。我国污染排放强度高，每单位GDP产生的氮氧化物是日本的27.7倍，德国的16.6倍，美国的6.1倍，印度的2.8倍。每单位GDP产生的二氧化硫是日本的68.7倍，德国的26.4倍，美国的60倍。大气、水资源、土壤等破坏严重。020406080100中国日本德国美国印度每单位GDP产生的氮氧化物每单位GDP产生的二氧化硫人均可用地面积（英亩）05101520253035美国智利哥斯达黎加墨西哥阿根廷巴西新加坡日本台湾韩国中国大陆人均可用地面积（英亩）美国是中国可利用土地资源的6倍，难以照搬美国的经验。1990年1995年2002年1996-2002年6年间增加了293平方公里城镇建设用地，年均增加近50平方公里，但东莞未利用地仅余322平方公里，按照近年来的发展速度，最多只可开发10年。如果延续现有模式，2020年将会怎样？东莞非农建设用地发展演变土地资源消耗－近20年市域土地开发过程分析市域范围城乡建设面积统计分析（含太湖）年度面积（平方公里）百分比1986264.4479873.11991469.65962495.61996928.741330311.019981121.25946513.320021576.11000318.620032181.16699725.820042420.22797728.6注：市域范围总面积8460.22平方公里，其中太湖1447平方公里苏州温家宝总理２００４年２月２１日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：我国经济建设存在的突出问题是结构不合理，经营方式粗放，经济增长主要靠增加投入、扩大投资规模，资源环境的代价太大。城市规划要在对资源利用的宏观调控中发挥重要作用，并对资源的开发利用做出科学、协调、可持续的综合部署。城市规划是协调各方利益、统筹各种问题的一项公共政策——公共利益是城市规划的价值导向。以往：促进经济发展——现在：社会、文化、生态、治理危机等成为最大的公共利益李克强：以民之所望为施政所向。价值观的影响贯穿于规划立法、规划编制、开发控制和项目实施等所有环节和阶段。城市规划学科价值观：公共利益——健康与安全、方便与效率、公平与平等、美观与有序、环境与资源…城市规划学科发展基本目标：“城乡空间中的居民生命财产安全保障”。——学科建设发展的底线城市规划的终极目标：创造更优美的人居环境“永续发展”：可持续发展sustainabledevelopment-既满足当代人发展的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害-需要+限制-社会、经济、环境、科技…2.1城市规划的价值观——“永续发展”2城市规划价值观世界43个小岛国家7日指出，地球气温上升促使海平面上涨，这会导致这些国家从地图上消失。为了对抗全球气候变暖，这些岛国呼吁制定更为严格的废气减排目标，这一目标应比联合国气候会议所考虑的更严苛。第一个沉入海底的国家是图瓦卢，图瓦卢是几乎与世隔绝的地方，每月只有一班轮船，每周只有一个30座的航班。走在图瓦卢仅有的一条马路上，心里极不踏实。因为往左边看，是波涛汹涌的大海，往右看，还是大海。时不时在马路中间的洼地里还会冒出一摊海水来。大潮时随便一个海浪扑过来，就会直接冲过整个海岛流到另外一边，整个人都会被海水打湿。走在路上“左边是海，右边还是海”2008年，世界城镇化水平超过50%城市的前途决定人类的前途，城市必须永续发展。世界各国规划界都在努力。城市规划基本价值观：永续发展。社会维度、环境维度、经济维度我国处于快速发展期，挑战更大。规划实践：正在探索永续发展。2.1城市规划的价值观——“永续发展”2城市规划价值观2.2城市发展的理想目标——“和谐城市”人类未来的发展：要么城市化止于现状；要么创造“更