我国公务员财产申报制度理据、缺失及构建

整理文档很辛苦,赏杯茶钱您下走!

免费阅读已结束,点击下载阅读编辑剩下 ...

阅读已结束,您可以下载文档离线阅读编辑

资源描述

第9卷摇第2期南京农业大学学报(社会科学版)2009.9(2)VOL.9,NO.22009年6月JournalofNanjingAgriculturalUniversity(SocialSciencesEdition)Jun.,2009我国公务员财产申报制度:理据、缺失及构建杨建国(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)摘摇要:建立公务员财产申报制度有四重理据,即公务员财产申报契合其社会角色担当、彰显现代法治精神、体现公众知情权与公务员隐私权的博弈、因应当代社会发展的历史境遇。检视该制度在我国的演进,其倡响于民间而失声于政府,并面临诸多缺陷与阻力。构建我国公务员财产申报制度有三个进路:在宪法框架内渐进推动该制度立法、完善该制度的基本架构及健全相关配套措施,以期获得制度治腐功效上的提升。关键词:公务员;财产申报制度;制度构建中图分类号:D035摇摇文献标识码:A摇摇文章编号:1671—7465(2009)02—0061—07摇摇2008年3月,《国务院工作规则》指出新一届政府要努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。在依法治国语境下廉洁政府是“善政冶的一项重要内容,其衡量标准是政府官员及其所在工作单位的廉洁奉公,公共权力和资源的获取和运用合法且无私,公共政策的制定和执行公正无私。[1]而防腐是构建廉洁政府的前提。近5年来,全国侦查部门查办的17万多件职务犯罪案件中,发生的领域已从过去集中在党政、司法、权力机关和金融海关等部门逐步扩展到社会各行业、领域和环节。[2]诚然,预防腐败是一项系统工程,需要教育、制度、监督等多管齐下,而被称为“阳光法案冶的公务员(或称公务人员)财产申报制度在预防和治腐方面已被西方一些国家实践证明有明显功效。我国要防止公务员对公共权力的滥用及由此造成的社会公正问题,就须从源头上着手,建立公务员财产申报制度。这样监督者对被监督者的财产状况基本掌握,被监督者在财产发生重大变化时,监督者能及时了解情况,不致引起不必要的猜测和监督资源的浪费。据2008年9月11日《法制日报》,从2009年1月1日起,新疆阿勒泰地区将率先在全国试行官员财产申报制度,把过去通行的官员“收入申报冶扩大为“财产申报冶,并承诺在阿勒泰廉政网和当地主流媒体上公示官员的“财产申报结果冶。笔者认为“坚冰冶破处,是戛然而止,抑或是激流勇进?这必将激起学界与公众对此话题的重新关注。一、建立公务员财产申报制度理据阐释公务员财产申报制度起源于230年前的瑞典,瑞典公民早在1766年就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单。1883年英国《净化选举,防止腐败法》延续了这一制度,且以正式立法形式制定了世界上第一部有关财产申报的法律。[3]该制度是一种根据国家的有关法律规定,要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报,只要发现官员财产与其正常收入间存在差距,就必须作出解释与说明,如不能提供合法所得的证据,即便没有证据证明是非法所得也会被推定为是灰色收入而治罪的制度。自二战以来,其渐为一些国家所借鉴与逐步完善,如美、法、德、日、韩及中国港、澳、台等国家和地区,堪称肃贪治腐的利器。1郾公务员财产申报契合其社会角色担当公务员是代表国家进行社会公共事务管理的,必须以国家性为其本质属性。国家性是指公务员收稿日期:2008-12-04作者简介:杨建国(1975-),男,南京农业大学公共管理学院讲师,行政管理博士生。研究方向:政府管理。16在履行职责的过程中代表国家行使权力,其行为是国家权力的集中表现。公务人员的身上体现了三种意志:首先是个人固有的意志,它仅倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官员的共同意志,可以称之为团体的意志,这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的,就其对国家(政府构成国家的一部分)的关系而言是个别的;第三是人民的意志或主权的意志,这一意志无论对被看作是全体的国家而言,还是对被看作是全体的一部分的政府而言,都是公意。[4]公务员廉洁与否最外显的考量尺度就是财产状况。公务员财产申报制度要求公务员将其财产公开,接受国家机关和民众的监督。2郾公务员财产申报彰显现代法治精神现代文明的重要尺度是法治的进步。法治的要义是法律在一个国家中具有最高权威,任何政党、团体、其他组织和公民都要在法律的框架内活动。公务员必须依法行使人民授予的权力,维护和保障人民的权益。市场经济的成长,使我国的社会生产力、综合国力和人民生活水平显著提高。但腐败是附着在权力上的一种咒语,由于各种利益的冲突、权力运行与监督机制的不健全,部分官员经受不住利益的诱惑,利用体制转型留下的真空,将公权力用作满足自身利益的工具,导致腐败横行。据统计,20年来中国有近30万亿国有资产非正常流失,数千亿美金通过不同渠道转为国外银行的私人存款,国民过去半个世纪辛劳积累的财富就这样被攫取化为私有财产。[5]十六大以来,反腐败斗争成本居高不下,阻力相当大,反腐败仍然是任重而道远。[6]部分公职人员的腐败玷污了党和国家机关在人民心目中的形象,使公众对党和政府产生不信任感。要想公务员廉洁奉公,仅靠自律是不够的,必须通过财产申报立法,把其活动纳入到法律监督体系中,从而督促公务人员权为民所用、利为民所谋,提高人民对党和政府的信任度,促进廉洁政府建设。3郾公务员财产申报制度体现公众知情权与公务员隐私权的博弈公众知情权是公民行使一切民主权利的基本前提和防止出现坏政府的必要条件。其含义一是从政府与公众的关系出发主张公众有从政府获知各种公共信息的权利;二是从媒体与当权者关系出发主张媒体有从当权者处获知各种公共信息的权利。[7]法律所确认的知情权,要义在于保障公民对政府与公务人员的监督。公务员是受人民的委托来管理各种公共事务的,其权力和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为,公务员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可。[8]但权力具有扩张性,若不加以约束必将侵害权利。掌握公共权力的官员必须置于阳光之下以接受人民的监督。恩格斯说个人的隐私应受到法律的保护,但个人的隐私与重要公共利益———政治生活发生联系时,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。[9]张康之教授也提出在公共行政中要拒绝权利,“只要公共领域中存在着权利意识,那么行政人员就必然会运用公共权力去为他的个人权利的实现和扩张开辟道路冶。[10]显然,公务员的财产状况———个人隐私,已“不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分冶,其财产申报是一种义务,与公务员的隐私权无关。公众知情权与公务员隐私权的博弈均衡是建立财产申报制度,这彰显对公权进行监督的要义。法治社会要求公众的知情权须受保护,官员的隐私权应被限制。4郾公务员财产申报制度因应当代社会发展的历史境遇西方议会民主的发展在一定程度上为民众提供了参与政治的合法通道,也使现代政治生活的透明度越来越高。首先,随着自由资本主义的发展,以自由竞争为核心的市场经济体制在西方国家得到了发展,其公正、公平、公开原则也对现代行政体制提出了相同的要求。行政系统通过相应的输入、输出和反馈机制,尤其是输出机制的作用,不断地调整自己的运作轨迹,以适应社会政治经济发展的需要,“所有系统都力图通过利用、影响和创造那些影响它们的条件而至少在某种程度上作出建设性的调整,这就是输出的主要功能。冶[11]财产申报制度就是这种行政系统内部自我调适的必然产物。二战后由于普遍加强了政府对经济的干预,政府权力越来越多的接触社会经济生活,这为权钱交易提供了广泛的可能,世界性的公务人员贪污腐败日益严重。同期的发展中国家正处于现代化的始点,市场不健全,因而某些国家的腐败问题甚至超过发达国家。其中社会主义国家推行经济体制改革,深受腐败的侵扰。正是这种顽疾对许多国家的政治稳定和社会发展产生了严重后果,各国纷纷采取措施以应对,尤其公务员财产申报制度备受推崇。其次,二战以后各国经济的发展,使得众多地区市场26南京农业大学学报(社会科学版)第9卷日益成熟,随着统一市场的形成,市场主体强烈要求政府打造平等有效的市场竞争环境。在这种压力下,政府亟需采取包括公务员财产申报在内的种种措施,努力构建透明型政府,以提供公平竞争的市场环境。第三,在和平与发展成为世界主题下,公众素质普遍提高,参政意识增强,对政府的监督越发有力,对自身权益的维护更加自觉。且国家间普遍加强合作与交流,寻求清除自身腐败之道。由此,因应当代社会发展的历史境遇,不但发达国家积极推行公务员财产申报制度,许多发展中国家也已建立或正建立这一制度。二、我国公务员财产申报制度缺失检视1郾公务员财产申报制度的演进路径早在改革开放初期我国就已开始了关于建立财产申报制度的探讨,1988年,全国人大《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》出台,此项制度开始酝酿。1989年有代表在全国人大会议上提出了尽快制定《财产申报法》的建议。1993年,国务院颁布了《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》。1994年,八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划,但由于技术手段等原因而没有进行下去。1995年4月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称《规定》)。次年中纪委发布了《中纪委关于对关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定若干问题的答复》。1997年中共中央办公厅、国务院办公厅又联合颁布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。2000年12月,中纪委第五次会议决定要进一步规范党员领导干部的从政行为,在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。次年又联合中组部发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,进一步要求官员申报家庭财产,但由于缺乏信息公开的办法而难以落实。2005年,《公务员法》出台,官员财产申报制度未能纳入。2007年国务院《政府信息公开条例》规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息冶,没有说明公务员财产状况是否属个人隐私。从演进路径看,公务员财产申报法的制定仍障碍重重,并面临诸多缺陷。不争的事实是,官员贪贿案件中没有一件是基于上述规定的执行而发现的,正如学者指出:“省部级现职领导干部每年填写一次财产申报书,但填写完以后缺乏后续程序,没有审查环节冶、“领导干部收入申报在实际操作层面进行审核的技术难度很大。冶[12]公务员财产申报制度在历次立法中都陷入了难产的境地。2郾现行公务员财产申报制度的审查———一个文本解读以被称为中国财产申报制度雏形的《规定》为例,审查现行公务员财产申报制度,其面临诸多局限:(1)法律权威性较低《规定》立法层次低,严格说来是中共中央办公厅、国务院办公厅等制定的一个政策性文件,属于行政规章,而不是全国人大及其常委会制定的法律。这从根本上影响该制度在社会中的地位,使其不具有权威性与强制力。从机构职能上说,中共中央办公厅、国务院办公厅等也不宜直接行使政法机关的权力。法律权威的缺失,使之难以执行。(2)申报主体不完整《规定》第二条:“各级党的机关,人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察院机关的县(处)级以上(含副处级,下同)领导干部须依照本规定申报收入。社会团体、事业单位的县(处)级以上领导干部,以及国有大、中型企业的负责人,适用本规定。冶明确地划定了申报主体的范围,但也存在明显疏漏。如军事机关作为宪法规定的一个重要的国家机构并未提及;有些干部享受县(处)级以上待遇却不担任领导职务的、县级以下乡镇基层政府负责人没有规定;且只规定本人申报收入而没有规定配偶及子女申报,这使得其很容易转移财产回避申报;另外,对申报主体离退休之后一定时间内的收入申报等都未作规定。(3)申报内容不全面《规定》第三条:“申报人必须申报下列各项收入:工资;各类奖金、津贴、补贴及福利费等;从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。冶申报的是收入,而不是财产或家庭财产。收入侧重于指未来所得,财产侧重于过去至现在的累积。动态的收入才是

1 / 7
下载文档,编辑使用

©2015-2020 m.777doc.com 三七文档.

备案号:鲁ICP备2024069028号-1 客服联系 QQ:2149211541

×
保存成功