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沙景华，马惠新中国地质大学（北京）人文经管学院，北京（100083）摘要：我国目前面临着严重的水资源短缺问题，用水结构不合理，农用水利用效率低下。提升水价作为提高水资源利用效率的手段，又必然威胁国家的粮食安全。面对这一两难问题，必须进行农用水权改革。文章运用定量分析和实证分析的方法，对现存的三种农用水权制度进行了系统的比较，得出我国目前适宜的农用水权制度形式——可交易许可证制度，并对建设过程中面临的具体问题提出了建议。关键词：农用水权；农用水价；水资源配置；粮食安全；取水许可证中图分类号：f3文献标识码：A1.问题的提出我国存在着严重的水资源短缺问题，人均拥有的水资源量仅为世界水平的1/4，属于高度贫水国之一。同时农业用水占用水总量比例大，用水效率低，浪费严重，存在很大的节水空间。1.1农业用水比例过大农业用水历来占我国用水总量的绝大部分。1978-1982年我国农业用水比例平均为88.17%，1997年下降到70.4%，到2005年这一比例下降到63.6%。虽然纵向相比农业用水呈下降趋势，但仍然远高于发达国家水平。1987-2002年我国农业用水比例平均为68%，低于世界70%的平均水平，但却明显高于上中等国家的53%和高收入国家的43%，尤其高于欧盟平均水平的38%[1]。这意味着我国的水资源利用结构极不合理，同时反映出农业节水空间很大。1.2农用水资源生产效率低1987-2004年我国农业单位用水效率（GDP美元/m3水，以2000年的GDP为计算标准）为0.4，世界平均水平为1.0，上中等收入国家为1.4，高收入国家为2.7.欧盟为5.7，我国农业单位用水效率仅为世界平均水平的40%，高收入国家的14%[2]。我国水资源压力大，生产效率低，附加值少，利用方式粗放，同时这也表明我国缺乏有效的节水机制。通过合理的水权制度设计，利用水权市场形成农户节水诱导机制，可合理推动提高农用水资源利用效率，降低农用水资源量。2.农用水价的两难问题农用水价是一把“双刃剑”，提高水价可解决水资源利用效率问题，同时会导致现阶段农民负担过重，引发农民弃荒，威胁国家粮食安全。 1本课题得到中国地质大学（北京）资源环境实验室开放基金项目（REM06011）的资助。水资源的稀缺性要求以提升水价以提高农业用水效率水资源作为一种稀缺的自然资源，其本身是有价值的，理论界认为不仅有使用价值、效用价值，还应具有稀缺价值、垄断价值，有理论还认为自然资源应当收取地租[3]。价格作为水资源价值的体现，应该包括资源水价、工程水价、环境水价三个部分。由于种植业产出效率低下，我国对农业一直采用低价配水制度，这使我国现行的农业水价与价值严重背离。2002年全国农业综合水价平均为0.03元/m3，华北、西北一些灌区仅为几厘/m3甚至无偿供水，多数灌区现行水价只有供水成本的30%左右[4]。低廉的水价失去了价格作为调节供求平衡与有效配置水资源的经济杠杆作用，大水漫灌、水资源浪费现象严重，据分析，全国灌区农业用水利用率只有40%左右，而发达国家农业用水利用率可达70-80%[5]。同时由于缺乏价格的内在激励，使得水利设施重建轻管，年久失修，运行效率低，并导致土壤贫瘠，养分流失，增加了农业的面源污染。因此从经济理论角度来讲，要求提高水资源价格，形成农户节水的内在激励，利用价格杠杆促进配置效率的提高，从而提高农业用水效率。2.2粮食安全和农村稳定限制了水价提升空间水的价格不仅由供水成本确定，还要从需求角度分析。根据经济学原理，消费者对某种商品的消费量和支付意愿，最终由消费者获取最后一单位商品带来的边际收益所决定。对农民来说，灌溉所带来的净收益的增加是农民支付水费的上限。然而现阶段我国农业产出效率普遍较低，灌溉带来净收益的增加所能承担的水价提升空间不大，水费支出占种粮收入比例很大。据调查，目前我国农民每年的水费支出占种粮收入的比例大约为10-20%，已远远高于美国等发达国家[6]。同时粮食种植地位的下降现象严重，2000年水利部一项调查显示，2000年，粮食收入占农户全家可支配收入的41%[7]，并且这一比例呈不断下降趋势。从这个层面上来讲，水价的提升必然增加农民负担，可能会造成农民弃荒。人们对农产品特别是主要粮食食品需求表现较强的刚性，以及不可能过分依赖国际农产品市场的现实，决定了我国粮食安全压力巨大的事实。提高水价，造成农民弃荒，影响国家粮食安全和农村稳定，因此通过提高水价调节农业用水潜力不大，面对这种两难境地，我国规定暂缓征收农业水资源费，对农业用水来说，单纯提高水价是不现实的，关键要使有限的水资源发挥更大的效用，创建以市场为导向的价格机制，通过价值规律的作用将水资源配置到效益更高的地方。建设的核心是建立合理的农用水权制度，允许水资源自由流动，疏通水资源流通的渠道。3.现有的农用水权制度形式分析目前理论界集中的农用水权制度有以下三种：一是提高农用水资源价格；二是实行不可交易的限量水权制度；三是实行可交易水权制度。3.1提高农用水资源价格以下为提高农用水价对农户用水行为影响的定量分析。假定农户拥有的耕地面积为F，现有条件下的供水损失量为L，进行输水系统改造投入资金为I，节约水量为s，农作物生长过程中实际需水量为w，则用户的实际水需求量为D：D=w+L-s。农户经营农作物收益为q，Pg为农作物市场价格，P0为当前低价配水制度下每立方米水的价格，W0为当前水价下农户用水量。其中I=I(s),边际节水曲线为I’，q=q(w,F,Pg)，边际收益曲线为MP。在水量没有限制的条件下，农用水的价格由P0提高到pw，则农户生产利润函数为：)()(),,(sIsLwpPFwqywg−−+∗−=在此函数中，y只受w和s的影响，要达到利润最大化，有qw’=I’=pw,，此时农户生产的总利润为：y1=农作物销售收入-水费合计-节水投入=面积Oabw4-面积Opwhw3-面积w2bw4其中w3为利润最大时的用水量，L=w3-w4，s=w4-w2。图1提高水价对农户用水影响从以上分析得知，在水价一定的前提下，农户用水量在w3处利润最大。水价pw的高低决定了农户的节水力度。水价作为农民节水的外部推力刺激农民节水。当水价为0时，农户不采取任何节水措施，农户利润最高，但水资源配置效率也最低[8]。3.2澳大利亚原有水权制度为代表的不可交易限量水权制度澳大利亚的不可交易限量水权制度。所谓不可交易限量水权制度即将一定数量的水资源使用权按照某种方式具体配置到各个农户，农户在水权限定的时间、地点和限定的数量范围内进行取水。在澳大利亚，原有的水权依附于地权，业户通过政府授权的方式，由私人自备设备从河道或地下取水。私人取水一般以灌溉面积为准对取水限额做出规定，并要求水权持有人支付价格（相当于水资源费,但水权价格的支付与实际取水与否无关），超出水权限额以外的用水，要按高于水权价格的价格购买[9]。这时的水权主要以取水许可证的形式取得，许可证依附于土地，一般不能进行交易。不可交易限量水权制度的评价。由于许可证依附于土地，不能用于交易，水资源需求的增加、日益增大的环境压力和变化的经济环境凸显了这种制度的不足。许可证不可交易的特性使得没有取水许可的人获得许可证的唯一方法是购买土地，对第三方不利。同时这种水权制度能否提高农用水的利用率，取决于水权分配的合理性。对农户而言，水权量过大，失去水权的约束功能，没有节水推动力；水权量过小，危害农业产出。3.3美国西部为代表的可交易水权制度美国西部的可交易水权制度。美国西部水权制度实行先占原则，维护的水权具有排他性、让予性、可执行性，其水权是真正的私人物品[10]，属于可交易水权制度。制度的核心是允许水权持有者在市场上出售多余的水权。农用取水权按先占原则取得，新进用水户通过水权交易取得取水许可证。初始水权的水价，以不盈利为原则，但要保证水利工程投资的回收和工程运行的维护管理、更新改造所需的支出[11]。二级市场的交易水价完全由市场供求决定，在价格机制作用下，水资源流向效益更高的行业。同时美国有世界上最发达的水市场，不仅出现了水银行，还成立了以水权作为股份的灌溉公司。可交易水权制度的评价。这种水权制度形成了农户节水的巨大内部推动：农户利用水资源有了更大的自主性，为了追求更高的经济效益，农户会在资源自用和市场交易之间权衡，决定因素为两者价格孰高孰低，二级交易市场价格越高，农民节水激励越大，从而增加水权供给，市场价格降低……通过市场作用达到两者均衡。同时在这种水权制度下，对水权初始分配的合理性要求降低，无论其是否合理，都不影响农户节水的积极性。4.我国现有的农用水权制度我国正逐步实行取水许可证制度。农用水权的取得，随着用水主体的变化，逐渐由无偿供给过渡为有偿使用。水量分配方面，北方主要以年均耗水量为基础，南方则主要针对年均取水量确定水量供给。在灌区内，灌溉管理机构持有取水许可证，在许可证规定的范围内，灌区内的农户分享可使用的水量。《取水许可证和水资源费征收管理规定》规定：取水许可证持有者通过调整产业结构，采用新工艺等措施节约水资源的，可以有偿转换水权，这是在许可层级唯一允许的交易[12]。水价采用低价配水政策。我国的农用水权制度存在诸多问题：初始水权不明确，农户个人的水权几乎是空白；同时水权缺乏确定性，政府可以根据情况区别对待并决定在任何既定年份的可用水量；水权分配以耗水量为基础，缺乏科学性；没有形成水权转换的二级市场，同时缺乏相应的法律支撑。5.现阶段我国水权制度的选择鉴于目前农业低产出、低附加值的特性，以及面临的粮食安全问题，我国农用水权应建立以市场为导向的可交易许可证制度。建设过程中应注意以下问题：5.1明确初始水权，增强初始水权的确定性科斯的产权理论认为：一旦考虑到市场交易成本，合法权利的初始界定，将会对资产的配置产生影响。因此清晰的水权初始分配对水资源利用效率的提高有很大影响。在具体操作中，应以法律的形式对农户初始水权予以保护，明确规定其具体权利，并增加这种权利的灵活性，便于农户自主安排生产。同时应该增加操作的透明度，增强农民用水协会等农户组织的参与程度，建立有效的公众参与机制。5.2增强水量分配和水价制定的科学性水权需要以一定方式分配到农户，我国北方地区主要以年均耗水量为基础，南方则主要针对年均取水量确定水量供给，这种分配方式决定了分配水量的不确定性。比较理想的选择是以灌溉面积或者以家庭人口数为基础分配水权，水权的交易和土地相分离；同时考虑不同作物的耗水量和耗水规律，制定水量分配定额。实行分部制水价，针对不同的作物设置不同供水定额和不同水价，对超计划用水采用加价原则。而二级市场的水权转让价格，则政府不应干预，完全由市场决定。强化可交易许可证制度，健全水权交易二级市场通过二级水市场，水权实现在用水户之间的流转。我国关于水权交易的规定极少，缺乏明确的规定指导水权交易，同时水权市场的不健全导致了水权交易成本过高，使占水交易主体的临时水交易成本过高，冲抵了交易双方在交易中的获利空间。目前建设的重点是完善有关许可证交易的法律法规，使水权交易有法可依；同时加强水权制度支撑系统的建设，降低交易成本，从而提高农业用水的配置效率。5.4加大水利设施资金投入，完善政府投资机制政府改变原来低水价的暗补政策，适度提高水价以激励农民节水；增加水利设施投入，加强基础设施建设，改暗补为明补，减轻农民节水投入负担；同时对节水产品与技术采用低税收、低利率政策，建立相应的补贴机制，吸引市场资金进入。通过以上措施形成水权改革的良性循环和强有力的推动。参考文献[1]中国科学院可