我国城市居民最低生活保障制度的评估与重构

我国城市居民最低生活保障制度的评估与重构——以浙江省城市低保家庭调查为例的研究祝建华（E-mail：[e-mail])2009年11月Contents调查与城市低保制度评估研究方法研究思路与分析框架背景介绍研究结论城市居民生活援助制度的设计一、背景介绍•20世纪90年代我国城市贫困问题•20世纪90年代中期以后，城市贫困人口有明显的增加趋势。在城市中迅速形成了以部分失业人员、下岗人员、待岗人员和退休人员以及他们赡养的人口为主体的城市贫困群体。•这个时期的城市贫困问题，引起了整个中国社会的普遍关注，影响了社会中绝大多数人的生活，同时人们发现，城市贫困问题的解决，需要在政府的主导下，动员全社会的力量才能解决，传统的那种依靠零星救济、个人慈善施舍的方式已经无法解决这些规模巨大，生存存在严重威胁的城市贫困家庭的贫困问题。由此而言，这个时期的城市贫困问题已经具备了作为一个社会问题的典型特征。•政府对绝对贫困的回应，也是基于满足其基本生存需要。•我国各地都根据基本需求法确定了最低生活保障线。通常认为城市贫困人口是指县人民政府所在地建制镇以上各级城市中，收入在当地政府规定的最低生活保障线以下的非农业人口。在计算城市贫困规模、识别城市贫困人口、判断城市贫困状况的过程中，各地均将低于当地城市最低生活保障线以下的居民，也就是通常所说的低保家庭视同为城市贫困人口。但我国城市低保制度保障标准的确定值普遍低于实际所需的费用，因而只能说它是一个勉强维持生存而不是维持生活的标准。显然，依据这样一个标准确定的保障对象实际上不可能包括全部贫困人口，而只能是贫困人口中的特别贫困的部分。中国历年城市最低生活保障统计（1997-2008）城市低保制度的建立•满足城市贫困群体的基本生存需要是政府迫切需要解决的主要问题之一；•制度的缺失则再一次彰显了以往我国制度化的社会救助体系的缺位；•城市低保制度是在我国传统社会救济制度存在严重弊端，在城市贫困急剧蔓延的形势政府所采取的制度化反贫困手段和措施。这一制度是对城市贫困群体“基本生存需要”的回应，其基本的目标是为了满足城市贫困家庭的“基本生存需要”，起到一个保底的功能，是最后一道安全线。城市居民最低生活保障制度政策演进城市低保制度的制度框架•1、救助对象：谁的基本需要:（1）“三无”人员；（2）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员在领取最低工资、下岗人员领取基本生活费、离退休人员领取离退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民；（4）原民政部门管理的特殊救济对象如五六十年代精简退职职工，国民党起义、投诚、宽释人员，归侨、因公致残人员中的特困人员等；从外地离退休后返回本市定居而其收入低于本市城市居民最低生活保障标准的人员；（5）夫妻双方一方为本市非农户口，另一方及子女为其他户口，具备特定条件且家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民：在农村定居，但家庭人均收入低于当地最低生活保阵线的具有城镇户口的家庭成员。•2、救助形式：需要满足的形式•现行制度满足其需要的形式主要为现金，同时附带一些实物救助，而提供服务的救助形式基本上没有。3、保障标准：需要满足的程度4、服务输送：需要满足的系统•城市低保制度构建了一个从中央政府到地方政府，从国家民政部到地方民政部门，从地方政府到基层街道办事处和社区的一整套完整的管理系统。实行政府领导、民政主管、部门配合、基层落实的管理体制。5、资金筹集：需要满足的根本•城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。城市低保工作的经费，有的地方要求财政部门要根据民政部门的申请予以提供，工作经费的数额或者按保障金总数的比例如5％、3％确定，或者由财政部门一次性拨付。公民需要与制度的需要满足之间的对应性：谁的需要；谁来界定需要；如何界定需要；基本需要的内容与范围；需要与制度的差距现代社会政策理念的转型：从提供收入保障转向了社会融合；社会救助从维持生存到促进发展这项制度能否精确的找到其目标对象：目标定位需要解决如何界定目标定位政策中的“最需要的人”及如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”的问题二、研究思路与分析框架理念目标方案研究路径图现行城市居民最低生活保障制度政策过程分析实证调查评估目标定位分析制度设计理念制度重构具体制度框架制度目标制度设计理念需要与需要满足目标定位方式现行城市低保制度的设计理念滞后于政策问题的变化，是制度转型的根本城市贫困家庭“基本需要”与政府的“需要满足”不对应，是制度转型的动力之一现行城市低保制度的目标定位方式效率较低是制度转型的另一个推动因素制度重构三、研究方法“理念－目标－方案”三位一体的方法研究方法具体的方法技术理念目标方案制度建设，理念先行。理念的评估与重构是本研究分析的重点之一。在城市贫困问题发生变化的同时，制度的设计理念也需要相应的更新，否则如果制度理念滞后，会导致制度的低效率甚至是无效率运行。理念层面的考量，是从宏观层次对制度的分析。目标是制度的指向性。需要与需要满足的对应性，决定了制度目标的有效性。家庭的需要发生动态变化时，政府必须采取相应的制度调整，以满足家庭的需要，这种制度决策模式下的制度才是持续有效的。这个层面的考量，是从中观层面对制度的分析。基于综视决策模型的假定，摒弃了对其他方案的分析，专注于制度最为核心的环节，即目标定位方案的考量。制度的目标必然指向特定的目标群体。制度如果不能瞄准“最需要”救助的人，制度的资格准入存在问题，浪费有限的福利资源，导致制度的低效率。对目标定位的考量，是从微观层面的对制度的分析。“理念－目标－方案”三位一体的方法混合研究方法（Mixedmethod）：定量与定性的结合资料收集方法：结构式问卷调查与个案访谈。具体的方法技术•资料收集方法主要采用结构式问卷调查与个案访谈。•调查采用多阶段抽样的方法，从浙江省抽取4个城市，分别为杭州、宁波、衢州和湖州。根据浙江省人口、经济发展状况，四个城市发展特点不同，具有一定的代表性：杭州市是全国典型的综合发展城市，同时也是浙江省的省会城市；宁波市是中国进一步对外开放的副省级计划单列市、具有制定地方性法规权力的“较大的市”；湖州是江、浙、皖、沪三省一市毗邻地区重要的商品集散地和水陆运输要塞；衢州是浙江西部城市的代表，属于浙江经济欠发达地区。然后从四个城市中抽取4个城区，再从四个城区中抽取19个街道，从19个街道中抽取69个社区，根据社区提供的低保家庭的名单，最后抽取低保家庭，并从每户家庭中抽取一人作为我们的调查对象。考虑到城市最低生活保障家庭的居民文化程度高低不同，故采用结构式访谈的问卷调查，一共发放问卷561份，回收问卷561份，剔除废卷7份，回收有效问卷554份，问卷有效回收率为98.75％。调查样本的基本情况•有选择性的选取具有典型性的个案以作个案访谈。研究一共进行了30个个案访谈。访谈对象的抽样时应考虑对本研究问题具有重要意义的因素，如样本的性别、年龄、职业、家庭背景。本研究在选取访谈对象时即考虑到能提供最大信息量的人。这些人主要包括各个城市民政局以及街道、社区从事低保工作的工作人员，一些城市低保家庭的户主。资料收集过程•定性访谈资料的收集，开始于2008年1月，在2008年1月到5月，一共访谈了30个个案。这些个案包括杭州、宁波、湖州和衢州民政局负责低保工作的处长以及一般的工作人员，同时还有浙江省民政厅负责低保工作的领导和工作人员。另外，由于低保工作的重点在街道和社区，因此，对街道和社区负责低保工作的民政工作人员也进行了针对性的访谈。访谈一部分是在正式问卷调查之前在四个城市进行探索性研究时进行。另一部分是在正式的问卷调查时选取典型个案进行的访谈。访谈全部由研究者亲自完成，在征得访谈对象同意的前提下，对每一次访谈的过程都进行了录音。•问卷调查正式开始于2008年3月。在前2个月，研究者进行前期准备工作，联系各级民政部门。取得一些具体到省、市、区、街道和社区的低保的宏观数据，根据这个数据分布进行了各个城市的抽样。然后，根据事先联系好的日期，带访问员到各个城市进行具体的问卷资料收集工作。具体的问卷资料收集过程如下：2008年3月18－19日，在湖州市进行调查，抽取1个城区，4个街道，14个社区。2008年3月26日－27日，在宁波市进行调查，抽取1个城区，4个街道，9个社区。2008年3月30日－4月2日，在衢州市调查，抽取1个城区，4个街道，18个社区。2008年4月8日－18日，在杭州市调查，抽取2个城区，6个街道，27个社区。后期进行了数据的清理工作，对问卷数据进行了审核和整理。四、调查与低保制度评估•浙江省城市低保家庭的基本生活状况调查•城市低保制度的效果评估•城市低保制度的目标定位（一）城市低保家庭的生活状况•经济状况•1、收入水平•浙江省四城市调查的家庭收入增减与主要收入来源交互分类表（％）•2、工作状况•浙江省四城市调查的城市低保对象工作情况分布表•3、消费水平：•浙江省四城市调查的按家庭人数分的城市低保家庭消费支出金额分布（％）浙江省四城市调查的城市低保家庭主要消费支出项目分布表•4、住房状况：数据显示，城市贫困家庭的住房面积绝大部分集中在50平米以下（67.8％），其中住房面积在20平米以下的有15.9％，21－50平米的为51.9％，相对而言，城市贫困家庭的住房面积狭小，不能满足其基本的住房需求。在个案访谈中，对住房问题普遍反映比较狭小，甚至出现很多人住在木制小阁楼里面的情形。浙江省四城市调查的城市低保家庭住房状况分布表文化教育•在接受调查的237名城市低保救助对象中，因为“经济困难”而未能如愿的比例最高，为46.8％，由于“身体病残”而未能达到自己教育期望的比例为18.6％。至于“其他”选项，则原因较为复杂，比如由于文革的原因耽误了，由于旧社会逃难等等。但将近一半的人主要是由于经济上的贫困导致其文化上未能实现自己的期望目标。同时，在接受调查的383名城市低保救助对象中，86.5％的人都没有一定的职业技术和职业技能。在其文化程度较低而又缺乏技术的情况下参与社会竞争就会处于弱势地位，这成为城市低保救助对象陷入贫困的原因和摆脱贫困的阻力之一。•城市贫困家庭在子女受教育方面也存在着一定程度的来自经济与制度层面的社会排斥风险。社会关系•好朋友关系状况；社区参与；邻里互动；社会支持。•好朋友较少，且较多的是一些差不多地位的穷人；由于谋生的原因，社区参与不积极；邻里互动较少，存在社区隔离；社会支持中亲属支持和干部组织的社会支持占据主导地位。医疗状况浙江省四城市调查的城市低保家庭医疗费用分布表浙江省四城市调查的低保家庭目前最大的困难分布表浙江省四城市调查的低保救助对低保家庭最大的帮助分布（二）城市低保制度的政策效果评估城市居民最低生活保障制度部分城市贫困家庭纳入低保救助直接效果意外效果附带效果直接效果•基本生存需要的满足：•这项制度的基本目标是满足城市贫困家庭的基本生存需要。城市低保制度提供的救助，能够满足城市低保家庭的基本生存需要，但也仅仅只能维持城市低保家庭的温饱，维持城市贫困家庭的基本生存。•彰显政府责任与促进社会稳定附带效果•1、残疾人单独立保•2007年杭州市政府规定：“未婚、离异或丧偶的成年精神残疾人员和智力残疾人员，可由本人（或亲属）单独提出低保申请；未婚、离异或丧偶的一级和二级成年肢体残疾、听力残疾、言语残疾、视力残疾人员和综合残疾人员，可由本人（或亲属）单独提出低保申请；其他未婚、离异或丧偶的成年肢体残疾、听力残疾、言语残疾、视力残疾和综合残疾人员，在其未就业期间可由本人（或亲属）单独提出低保申请。上述人员申请最低生活保障时，不受其原供养人的年龄限制。”•这代表了一种较好的发展趋向，这项制度开始关注城市贫困家庭的除了基本生存需要以外的其它基本需要，需求定位的目标定位方式进一步彰显其