次贷危机后美国金融监管制度改革方案评析――从《现代金融监管结构蓝皮书》到《金融改革框架》

次贷危机后美国金融监管制度改革方案评析——从《现代金融监管结构蓝皮书》到《金融改革框架》源于美国的次贷危机从开始至今已经有一年半了。危机从美国的金融市场开始，迅速波及全球，并造成自上世纪30年代大萧条以来最大的全球经济衰退。鉴于金融体系在美国经济发展中的重要地位，布什政府领导下的财政部在2008年3月发布了《现代金融监管结构蓝皮书》(以下简称《蓝皮书》)，奥巴马政府领导下的财政部则在2009年3月制定了《金融改革框架》(以下简称《框架》)。两份文件的目标都是帮助美国尽快走出次贷危机，保持金融体系稳定，促进美国经济增长，但彼此却有着不同的侧重点。金融监管体制改革的原因在美国，商业银行、参加保险存款的储蓄机构、保险公司、从事证券和期货交易的公司、财务公司以及部分政府设立的专业公司都向市场提供金融服务，它们与金融市场的中介机构、交易场所等一起构成了美国金融体系。通过这些金融机构的活动，美国的资本市场可以有效地发挥资源配置的功能，使得不同性质的资金根据各自的特性发挥作用，促进美国经济的发展。美国金融监管制度一直努力按照金融市场的要求，做到既能反映或发挥金融市场功能，又有效控制和防范风险，从而实现资本市场资源有效配置的功能。国内原因虽然美国目前的金融监管制度在不同时期有过多次修改和完善，但其基本结构却形成于许多年前。比如对存款机构的监管制度起始于1863年的国家银行宪章。1913年美国成立了联邦储备系统，随后的经济大萧条又促成建立了联邦存款保险系统和专业存款机构，如信用联合组织等。从总体上来看，美国20世纪30年代形成的法律制度基本上形成了目前美国对银行、证券业和期货业进行分别监管的体系，以及美国联邦和州政府监管机关各司监管职责的现状。尽管存在着监管权限不一、政出多门等现象，美国的金融市场和体系一直发展相对顺利，并很快成为世界上最有活力的金融中心。得益于这种金融领先和统治地位，美国金融机构一直可以在其金融监管制度存在种种问题时依然保持相当强劲的发展势头。虽然金融监管制度的隐患曾在美国历史上造成多次金融危机，但没有一次如次贷危机般后果严重。次贷危机使得美国财政部认为金融监管体制改革已经迫在眉睫，如果不进行改革，美国的金融市场将无法继续持续发展。国际原因在国际上，随着世界各国的经济发展，其国内金融市场也在不断完善。受益于“后发”优势，这些国家的金融体制的发展十分符合现代金融市场需求，并变得有能力与美国的金融市场进行竞争。而美国的金融市场则受限于有关金融监管法律制度的制约，金融发展出现了“瓶颈”。而且，由于金融全球化的影响，在国外产生的金融风险很容易被传到美国本土市场，美国的金融监管制度如果无法适应这种国际化的影响，必将对美国的金融市场甚至是经济发展造成负面后果。为应对上述竞争、风险等各方面的挑战，美国的金融机构不断进行业务整合，并借助现代信息技术手段，发展出各种复杂的金融工具，这些工具可以为创制者分散风险、增加流动性、增强竞争力，但同时也可能造成市场参与者难以合理评估这些金融工具所隐藏的风险，比如资产证券化产品。由于金融市场的机构化和复合化程度越来越高，金融机构的金融工具不再局限于某个特定市场，而经常具有证券、保险、期货以及银行业务等综合性特征。这些新的挑战使得美国70多年前建立的金融监管结构和制度已经很难适应新的环境，金融监管制度改革势在必行。2008年《蓝皮书》的改革内容布什政府领导下的美国财政部在2008年3月发布了《蓝皮书》，提出了一系列短期、中期和长期的监管改革建议，以改善美国金融监管结构。短期建议内容第一，扩大总统金融市场工作组的协调职能。《蓝皮书》建议将总统金融市场工作组的工作范围扩大至包括减轻系统性风险，提高金融市场的健全运作，促进消费者和投资者保护等诸多方面；同时建议将总统金融市场工作组的组成成员扩大至联邦存款保险公司、存贷机构监管办公室等其他监管机关。第二，成立按揭发放委员会。为解决次贷危机所暴露的按揭贷款制度缺陷，《蓝皮书》建议成立一个新的联邦监管机关——按揭发放委员会，统一美国的按揭贷款评估和市场准入制度，并确定何种类型的按揭贷款可以被证券化。第三，美国联邦储备委员会对非存款机构提供流动性支持的过程应透明、谨慎并附有条件。鉴于联邦储备委员会在提供流动性方面发挥着举足轻重的作用，《蓝皮书》建议美联储在向非存款机构提供资金时，要准确和明晰地了解机构的真实情况，要通过现场检查或者其他手段加强对这些机构的了解。中期建议内容在中期监管改革建议中，《蓝皮书》的主要内容是提高金融监管的工作效率。《蓝皮书》提出了五方面的改革建议。第一，取消储蓄协会宪章。1933年，美国国会制定了联邦储蓄协会宪章，目的是为住房按揭贷款提供稳定的资金来源，但随着时间的推移，联邦储蓄协会宪章的管辖范围与国民银行宪章发生重合。《蓝皮书》建议在今后一到两年内，由国民银行宪章吸收联邦储蓄协会宪章内容，同时撤销储蓄机构监理局，将监督存贷款机构的职能移交给负责监督商业银行的财政部货币监理署。第二，确定州注册银行的联邦监管机关。参加联邦存款保险的美国州注册银行受到联邦和州层面的双重监管。为此，美国财政部建议简化参加联邦存款保险的州注册银行的联邦监管机关，或选择美联储或选择联邦存款保险公司作为其主要监管机关，避免监管重复。第三，由美联储监督支付与结算体系。在美国有多种支付及结算系统，如大额和零售支付的结算系统、证券和其他金融工具的结算系统等。由于一直没有一个统一的、专门针对支付和结算系统的法律制度及对应的监管机关，支付与结算体系存在风险隐患。《蓝皮书》建议应以美联储作为重要的支付结算系统的主要监管机关。第四，设立联邦保险监管机关。为了提高金融监管的效率，财政部建议设立一个联邦的保险监管机关，来规范目前保险业基本不受联邦政府监管的情况。第五，合并期货与证券监管。现代社会中，期货产品和证券产品经常具有相似的特征，将期货市场与证券市场分立监管，不利于现代金融产品的创新和发展，《蓝皮书》建议合并证券交易委员会和商品期货交易委员会，以便于对期货与证券业务进行统一监管。长期建议内容美国财政部重新评估了美国金融监管的功能，认为功能监管存在下述问题。首先，功能监管模式依然导致监管分立的现象，比如商业银行受货币监理署、联邦存款保险公司等监管机关的直接监管，商业银行控股公司则受美联储监管，证券经纪交易商受美国证券交易委员会监管，商品和期货行业则受美国商品期货交易委员会监管，保险公司一般由各州的保险监管局负责监管，但对于投资银行控股公司，却没有直接监管者。金融业的专业性很强，即使是采取功能监管模式，依然会存在监管真空。其次，目前功能监管的实践在事实上造成没有任何一个监管机关能够获取金融市场和金融机构的所有信息，因而无法判断和预防潜在的系统性风险，对于一些具有潜在重大系统性影响的事件(如雷曼兄弟的破产)也无法及时评估其系统性影响。最后，功能监管还存在一个监管协调问题。在功能监管的模式下，各机构的监管重点都集中在各自的功能范围之内，对于功能之外的事件无法协调，对功能以内的事件又有可能出现多个监管机关争夺监管权限的问题。《蓝皮书》还设计了一个目标监管模型。在这个模型下，金融监管结构也是三个，分别是市场稳定监管机关、审慎金融监管机关和商业行为监管机关。《蓝皮书》认为通过确定合适的监管目标，金融监管机关可以更好地适应多变的市场环境以及鼓励创新和企业家精神，但同时强调目标监管模式旨在展开关于美国监管架构及其目标的讨论，并非意图立即改变当前各监管机关的权限。2009年《框架》的改革内容时隔一年，2009年3月26日奥巴马政府领导下的财政部重新对美国金融监管框架提出了改革，并且第一次对金融体系的系统性风险防范进行了具体建议。与《蓝皮书》中对金融监管改革所采取的相对保守态度不同，新任财政部长盖特纳表示美国的金融监管体系需要进行全面的整体改革，而不是小修小补。四大改革内容为全面改革金融监管体系，《框架》提出了四大改革内容。第一，关注系统性风险。次贷危机表明，对于大型金融机构的监管不仅不能放松，而且还必须以更保守的方式加强监管。金融监管当局对金融机构的经营失败问题不能仅从市场的优胜劣汰角度来考虑，也需要从市场稳定性的角度来考虑。第二，保护投资者或消费者利益。阳光是最好的杀虫剂，金融市场需要有更透明的信息披露制度，以防止市场操纵或者欺诈等行为。另外，加强法律执行也是保护投资者和消费者利益的重要手段。第三，消除监管结构中的漏洞。美国的金融监管结构相对比较复杂，既有联邦层面，也有地方州层面的：并且由于部分法律对金融机构的监管权力进行了限制，出现了对有些新型金融产品进行监管权限争斗，而对有些产品却又无人监管的尴尬情形。第四，促进金融监管的国际合作。金融业务的国际化使得美国政府意识到美国的金融市场规则必须保持国际化，金融监管标准也是如此。美国政府将对审慎监管、避税天堂以及在监管较弱国家和地区进行洗钱等问题进行国际协商与合作。特别强调系统性风险的防范和控制为增加美国金融监管体制对系统性风险的识别和防范能力，《框架》建议成立一个对具有重要系统性影响力机构以及重要支付和结算系统进行独立监管的机关。监管机关对具有重要系统性影响力机构的资本充足率计算应采取更为保守和稳健的做法。在风险控制方面，监管机关将对具有重要系统性影响力的机构提出更为严格的流动性风险、交易对手风险以及信用风险管理要求，比如要求被监管机构在数小时内就计算出机构范围内的所有交易对手的风险暴露程度。在具有重要系统性影响力机构出现可能破产或倒闭的情形下，监管机关还将被赋予直接接管的权力。对部分具有资金优势对冲基金的投资顾问进行登记是《框架》明确提出的立法要求。美国目前对私募基金的监管态度是：除了从事商品衍生品交易的基金需要在商品期货交易委员会登记外，其他基本不需要向任何联邦监管机关进行登记(自愿登记的除外)。因此美国监管当局一直不清楚美国私募基金对整个金融体系的影响程度。1998年长期资产管理公司的经营失败曾一度威胁到美国的金融体系稳定。2009年爆发的麦道夫欺诈案件更是使得美国财政部下决心建议：只要私募基金(包括对冲基金、风险投资基金和私募股权投资基金等)超过一定资金规模，其投资顾问就必须向美国证券交易委员会进行登记，并披露其交易对手风险，遵守投资者保护的规定。美国证券交易委员会则必须与系统风险监管机关分享这些信息。《框架》还要求建立场外衍生品市场的监管、投资者保护以及信息披露等综合性监管框架。次贷危机所暴露的金融衍生品风险(如信用违约互换等)表明由于缺乏透明性，包括对手风险在内的一系列风险都未被监管机关以及金融市场的参与者所认识和警觉，因此《框架》建议加强对场外衍生品市场的监管，所有参与场外衍生品交易的交易商都将被归类为可能造成系统性风险的金融机构，所有标准的场外衍生品交易合约都必须通过指定的中央交易对手进行，而非标准的场外衍生品交易合约则都必须向指定的托管机构进行汇报，遵守更为严格的文件归档、交易确认、净额结算、抵押、保证金以及交易终结的监管要求。《框架》建议成立一个问题机构救助和接受机关，以防止复杂机构的倒闭对金融系统造成过大冲击。美国金融监管体制改革方案比较虽然2008年与2009年的改革方案不尽相同，但是有些内容是美国前后两届政府都反复强调的。首先，金融监管体制改革势在必行。其次，必须减少监管重复，减少监管真空。最后，美联储稳定金融体系的作用被反复强化。内容上的差异比起2008年《蓝皮书》的改革措施，《框架》更为直接地针对造成次贷危机的制度和监管原因，并且以防范系统性风险作为金融监管的首要目标。《框架》首次引入“具有重要系统性影响力机构”的概念，将系统性风险的防范锁定在重要机构上，这使得金融稳定监管的范围可以包括诸多非银行金融机构，而不局限于商业银行。特别值得注意的是，《框架》还首次确定将对冲基金等传统不受监管的私募基金纳入到了系统性风险监管范围内。《框架》明确要求需成立一个能独立对系统性风险总体进行把关的监管机关。当然，《框架》中也存在着许多不确定因素，比如如何定义具有重要系统性影响力的机构，如何确定这些机构的杠杆率水平，以及它们对短期