浅谈我国金融风险的防范及法律应对

浅谈我国金融风险的防范及法律应对李宏提要：中国的金融风险是潜在的，随着中国改革开放的不断深入，特别是在中国加入世贸组织，中国经济更深更广泛地融入全球化的世界经济之后，这种潜在的风险不是缩小了而是加大了。金融风险一旦由潜在变为现实就意味着金融危机的发生。金融危机的危害将是灾难性的，它对经济的危害程度甚至要超过战争。面对来自国内和国外的、不期而遇的各种挑战与风险，面对正在向世界洞开的中国金融市场及由此而带来的世界金融对中国金融市场的冲击，很好地探讨、分析、研究中国金融业潜在的风险以及存在的法制缺陷，对中国现行金融体制进行必要的改革，采取必要的防范措施，并做好法律和法制应对，对中国金融乃至整个中国经济都具有非常重要的现实意义。本文列举了潜在风险的主要表现及存在的法律和法制缺陷，然后有针对性地提出了防范和法制应对措施，对存在问题的探讨和对潜在风险提出的防范化解措施和法律应对方法都具有重要的现实意义。引言中国金融体制的弊端是显而易见的，其潜在的金融风险是客观的。为了解决这些体制上的弊端，中国也进行了相应的金融体制改革，如强化了政策性银行即人民银行的临控作用和能力，不按行政区域而是按大区设立人民银行等等。这样做虽然在行政和监控上摆脱了国家政策性银行地方化并强化了监控能力，也带来了一定的效果，但就国有商业银行来讲实质性的东西没有改变。商业银行并没有建立起现代企业运行机制，仍是按部就班的按老办法进行管理中国的金融风险是潜在的。随着改革开放的不断深入，特别是在中国加入世贸组织之后，中国金融潜在的风险不是缩小了而是加大了。入世之后，面对全球化的世界经济，作为世贸组织成员主体，我们在享用成员主体权利，窥探和进入他国市场，迎来发展机遇的同时，也必须向其他成员方履行义务，消除壁垒、开放市场。在这个过程中，我们必然会面临着来自国内外的、不期而遇的各种挑战与风险，中国金融行业也不会例外。面对来自国内外的各种挑战，在经济体制转轨之后尚来不及改革和完善的金融体制和运行机制，对即将也必将向世界洞开的中国金融市场，中国金融业在恐惧心理不断增大的同时，其潜在风险也在不断加大。这种风险一旦由潜在变为现实，就意味着发生了金融危机。金融危机的危害将是灾难性的，它对世界经济的危害程度其至要超过战争。面对全球化程度不断加大的世界经济，面临将不得不开放的中国金融市场及由此带来的世界金融对中国金融市场的冲击，很好地探讨、分析、研究中国金融业潜在的风险及法律和法法制缺陷，然后，在此基础上，有针对性地采取必要的防范和法律、法制应对措施，这对中国金融业乃至整个中国经济都具有非常重要的现实意义。本文就中国金融潜在的风险以及防范和法律、法制应对问题略谈笔者的一孔之见，进行一些粗浅层面的探讨。一、中国金融潜在风险的表现及法律和法制缺陷中国金融潜在的风险是多方面的，其表现形式也是多样化的，并且与其相伴随的是法律上的缺陷及法治漏洞。粗略地概括起来，笔者以为，中国金融潜在的风险其表现形式和法律缺陷及法治漏洞主要有以下几全方面。因现行金融体制弊端而潜藏的风险中国现行金融体制与市场经济的要求及与国际金融运行机制的接轨还有很大一段距离。市场经济是秩序经济和法制经济，其要求金融体制的建立必须符合市场规律，而不是用人为的方式来强加于市场。中国现行的金融体制虽然较之于改革开放之前有了较大的变化，但从实质来讲其体制主线仍可以看出计划经济时代的延革，而且这种迹象还是比较明显的。虽然现在正进行所谓的改制，但这种改制也还是逃不脱“产、权、责”不明的轨迹。一是商业性金融机构没有真正体现商业性质和企业化，而是介于行政和企业之间。或者说基本按企业对待，但实际上又未按企业进行营运和管理，其管理还是沿用行政化模式。管理模式行政化的最大弊端就是缺乏商业意识，没有成本和效益观念。中国现有的金融行业主要是“国统”的，政策性银行——中国人民银行自不必说，其他虽然还有诸如发展银行、招商银行等股份制银行和农村、城市信用社等集体所有制金融机构，但国有银行在整个金融业中还是居于主导地位。应该说国有银行占主导地位，对于抵御外来冲击和对金融风险的防范和化解是一个无可替代的有利因素但问题在于在我国经济体制发生转轨，由计划经济过度到市场经济，并且加入世贸组织而使中国经济更深更广泛融入世界经济之后，我国的金融体制尚未发生实质性的转化，没有真正成为独立的按照现代企业制度和运行机制进行营运的经济实体，其内部管理仍然停留在行政化的管理模式，这种管理模式与现代商业性银行企业的管理要求是格格不入的。它的潜在的危险是缺乏竞争活力，包括内部的竞争，同时更缺乏抵挡来自国外的金融冲击。如果中国金融市场没有过渡期的完全放开，按照我国现在的金融体制和运行机制，当有较大的对冲基金进入中国金融市场时，除非政府采取强烈干预，否则中国金融业将无以抵抗。没有放开金融市场之前，可以通过外汇的控制和封锁抵御外来“金融投机商的侵略”，一旦市场放开，这种机制抵制冲击的能力就显得软弱了。毕竟中国金融市场是要放开的，不放开不符合作为世贸组织成员主体的承诺。实践已经证明，中国现行金融体制其弊端是明显的。现行金融体制运行过来的十几二十年，在没有外来市场因素冲击的情况下，运行过程还是波澜不惊的，但与此同时，其运行结果也累积了数以万亿计的“不良资产”。这一笔笔“不良资产”，就是官僚化行政管理模式的“伟大产物”，虽然几大银行现在已经把这些不良资产“剥离”给“长城”“信达”等公司处理，但其金融的深层负债是无法消除的，而且把“不良资产”交给一个另外派生的机构来处理，虽然给其他被“剥离”不良资产的金融机构减少了一层心理包袱，但无形当中又在整个金融行业上派生多一个负担。按照市场货币投放规律，社会货币的投放量必须与市场“需求”保持一定程度的均衡。而就金融机构来讲，被剥离出去的债务，数字是剥离出去了，可资金的亏空由谁来注入?当然是国家。如果对亏空的资金得不到注入，那这种债务的剥离就毫无实际意义了。国家的注入资金只能在国民收入的再分配部分进行，否则只能是加快印钞机的“印钞速度”，如果用“加快印钞机的印钞速度”来注入亏空资金，那币值就会发生贬值，这本身就等于把金融的潜在风险兑现为金融危机。如果以国家财政的再分配方式“注入”亏空资金的填补，这体现在国民收入的再分配上是不合理的，就变成一个企业、一个行业的亏空由全民来补，这有违于国民收入再分配的规律和合理性。这本身就潜藏着一种民意上的危机和国家财政体现在金融行业上的政策风险。现行金融体制的另一个明显缺陷是实际权责不明确。按照《商业银行法》第四条规定“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”。就国有银行来讲，现在虽然按商业银行来进行经营，但就具体的经营者来讲，其实际权责没有按法律的规定得到落实。商业银行的经营主项是信贷业务，但就信贷业务的具体营运来讲，各级银行在经营过程中应以什么为营销目标，在发生过失和经营危险时应承担什么责任，在企业获得明显的经营效益时经营者应该享受到什么样的待遇和经济利益等等，这些权责落实到实际是不明确的，所以造成了金融机构内部运行机制缺乏活力，缺乏应对挑战的业务创新和主动权。经营者在银行企业内工作，感觉到的，就是为了谋一份职业，没有主人翁的感觉，自然这就缺乏经营责任感，权责缺乏确定性的内部运行机制，面对外来金融市场的冲击是缺乏抵御能量的。这是面对金融市场开放后，因金融业的体制弊端而潜在的金融风险。由于体制的弊端带来了国内金融业之间竞争的无序性，内在无序竞争的消耗削弱了抵御外来金融冲击的能量。我国银行业的经营是单调的，主要经营利益来源就是信贷的利息收入。放贷的资金除金融机构原有的“底金”即自有资金外，主要靠的是居民的储蓄存款。居民的储蓄存款在留出一定比例作为支付准备金以后，其余即作为经营资金投放信贷。鉴于这一原因，各商业银行都给职工下达内部揽储任务，通过支付高利和揽储回扣来吸收储蓄存款，而这样的非法揽储竞争则发生在几大国有商业银行之间，这样做，无形当中就人为地搅乱了居民储蓄存款的规律和秩序，增加了各商业银行的额外负担和经营成本。另一方面，国家以降低利率和征收利息税的办法来激励生产投资，而各银行不正当的揽储行为和做法与国家鼓励投资的行为是背道而驰的。这样做居民存款的数字上升了，而实际上存款的另一部分银行则作为信贷资金投放到信贷市场，这种投放是有一定期限的，假如在一定期限内或者说在短于贷款期间的时间内发生存款挤兑，银行是无法应对的，这样的结果必然导致金融危机的发生。近几年发生的农村合作基金会无法兑付到期“存款”的事实就是一个鲜活的例证。国内各商业银行之间的无序竞争必然会削弱我国金融业对外的抵抗力和竞争力。面对即将来临的世界金融市场的冲击，这同样也是我国一个潜在的金融风险，这方面，中国金融业应该向中国石化集团学习，学习他们的经营方式和借鉴他们企业化的运行机制，充分行使自主经营权、自担风险、自负盈亏。面对即将来临的世界金融市场的冲击，其潜在的风险可想而知，因此面临潜在的危机，对现行的金融体制必须按现代企业的要求和市场运行规律进行改革。因政府行为的不当而潜在的风险金融企业应该是自主经营自负盈亏的经济实体，而在我国，政府对金融企业的观念和看法仍然没有改变计划经济时代的观念和看法。认为，银行是国家的，银行的资金是公共的，所以在对待金融企业的行为上仍以行政的方式对金融企业的经营活动施加干预。如在政府需要投资(包括政府固定资产的投资和流动资金的项目投资)而需向银行借款时，不是按照法律法规的规定和信贷的规律及操作规程由银行自主地对贷款项目进行贷前调查、审查、论证，而是采取行政干预甚至以命令的方式向银行施加压力而达到借款目的。而这样的政府借款，打“借”开始，其从来就不打算归还，其观念认为：用国家的钱来办公家事，这是理所当然的，而且政府的债，不还你银行亦奈何不了，这样的强行性或者说行政强制性贷款，包括政府自身的固定资产投资、政府出面“协调”的扶贫贷款、困难企业改造资金贷款，以及政府的楼堂馆所、门面工程项目贷款等等。这些贷款，如果由银行以行使企业经营自主权的方式按照贷款要求进行贷前审查，绝大部分项目根本不符合贷款条件，但就是因为政府不依法办事，利用行政强权轻而易举地把款借出去了。用政府的行政权干预银行的经营自主权，其结果就是导致贷款的无法收回而造成一笔笔的金融“呆帐”“坏帐”。几大商业银行剥离给“长城”“信达”公司处理的“不良资产”绝大部分都是政府不当的干预行为所造成的。政府的干预导致了银行经营自主权的丧失。这样的结果致使银行企业不得自主地按照市场经济和现代企业的运行机制来自主经营和应对市场可能发生的变数。而累积起来的却是因信贷资金放出而无法收回造成的“呆帐”、“坏帐”，酿成金融企业在运营中潜在的经营风险。就我国来讲，政府对金融企业的不法行政干预行为剥夺了金融企业的经营自主权，这是金融潜在风险的主要发源之一。近几年来，特别是在亚洲金融危机发生之后，为了改变因出口受到金融危机的影响而出现的经济低迷状态，中国政府采取了所谓的积极的财政政策，即扩大生产拉动内需政策。作为拉动内需的主要政策构成就是发行了大量的国债，这些国债有中期的也有长期的。国债的投向有以盈利为目的的生产经营性项目，也有政府和其他国家机关非盈利性的楼堂馆所等政府工程和其他“门面工程”项目。应该讲，国债的适当发行和积极投向的确是一项积极的财政政策，对拉动国内需求促进国民经济发展，乃至今后国债得以如期“偿付”都具有非常积极的意义。只要所投向项目产生经济效益，其回报可以使国债在预定期限内得到偿付。问题在于我国所发行的国债当中，有相当一部分的投向是政府和其他国家机关非营利性的楼堂、馆所和一些门面工程项目。这些项目实话实说是无以经济回报和没有经济效益的，当然就无以按期如数偿还国债。国债不能偿还，但是购买“国债”的人到期是一定要兑现其债权及债权利益的，而国债的兑现是通过金融部门来兑付实现的。假如，如果享受国债利益的主体无法偿还国债，而国债购买者其债权和债权利益的兑现就会潜在风险。虽然我国在国债发行上没有超过理论上的警戒线，但从国债的投向来讲，潜在风险的担心是必要的。在这里不是