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--1两项制度有效衔接贫困农户建档立卡操作手册国务院扶贫办二〇一〇年四月--2前言两项制度有效衔接，是党的十七届三中全会《决定》提出的一项重要任务。从2007年以来，党中央、国务院在有关农村工作的重要文件中，反复强调要搞好两项制度有效衔接。回良玉副总理在国务院扶贫办、民政部、财政部、国家统计局和中国残联联合报送的《关于农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作情况的报告》上做重要批示：“切实搞好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接，是十七届三中全会提出的明确要求，我们应在认真总结去年试点工作的基础上，今年可适当扩大试点范围，各有关部门要继续加强配合和支持，搞好资源整合，积极探索政策、程序、管理上的有效衔接途径。”自2009年1月以来，国务院扶贫办和民政部、财政部、统计局、中国残联在全国11个省(区、市)、20个县开展了两项制度有效衔接试点工作。国务院扶贫办在广泛借鉴各地经验的基础上，起草了“两项制度有效衔接贫困农户建档立卡”《操作手册》，供各级扶贫办参考使用。在《操作手册》的起草过程中，得到了江苏省扶贫办、湖北省扶贫办、重庆市扶贫办、甘肃省定西市扶贫办以及重庆市武隆县扶贫办的大力支持。对此，表示衷心感谢！编者二〇一〇年四月--3目录第一章总则........................................................................4一、指导思想....................................................................4二、总体目标....................................................................4三、主要任务....................................................................4四、基本流程....................................................................4第二章准备阶段....................................................................6一、成立机构....................................................................6二、制定方案....................................................................6三、关键环节....................................................................6第三章实施阶段.....................................................................9一、宣传动员....................................................................9二、成立村级民主评议小组........................................................9三、农户申请....................................................................9四、民主评议...................................................................10五、公示审批...................................................................11六、调查登记...................................................................11七、纸质档案复审...............................................................12第四章数据处理阶段................................................................13一、要求.......................................................................13二、工作流程...................................................................13三、数据质量控制...............................................................14四、动态管理...................................................................14第五章成果开发运用阶段...............................................................15一、数据分析...................................................................15二、数据共享...................................................................15三、制定到户扶持政策...........................................................15--4第一章总则一、指导思想坚持科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，切实瞄准贫困人口，确保扶贫开发目标实现，确保农村扶贫标准以下的全部低收入人口得到有效扶持。二、总体目标坚持公开、公平、公正的原则，合理确定农村最低生活保障和扶贫对象；对农村低保对象和扶贫对象，进行登记造册，建立统一的贫困农户信息管理平台；为充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用提供基础数据，确保农村贫困群体真正共享改革的成果；为实行对低收入贫困人口的分类指导提供决策依据。三、主要任务建立科学、合理和民主的贫困人口识别确认机制，力争做到“应扶尽扶”和“应保尽保”。建立统一、规范和信息共享的贫困人口实名制档案系统，实行动态管理。建立农村低保和扶贫开发有效衔接的平台，为制定民政低保和扶贫开发的扶持方案提供依据和借鉴。四、基本框架--5检查验收纸质档案复审现场入户登记公示审批民主评议农户申请成立村级民主评议小组宣传动员关键环节动态管理数据质量控制明确指导思想准备阶段实施阶段数据处理阶段制定方案成立机构数据分析成果开发阶段数据共享制定到户政策--6第二章准备阶段一、成立机构省、市、县、乡镇须成立相应领导机构和工作机构，配备专门工作人员，安排专项工作经费，统筹协调，抓好落实。明确各级部门，各组成部门在不同阶段的不同任务和各自的职责。二、制定方案深入调查，广泛研究，结合本地实际，制定一个详细周密的工作实施总体方案，明确目标任务、方法步骤和工作措施等。针对贫困人口规模、宣传动员、组织培训、入户调查、数据处理等工作环节，制定详细具体方案。三、关键环节（一）合理确定贫困人口规模1、确定贫困人口规模的原则贫困人口规模的确定，要依据统计部门的监测数据，防止盲目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（自治区、直辖市）本级安排落实扶持资金。2、确定省、县、村各级贫困人口的规模（采取自上而下，逐级确定贫困人口规模的方法）省本级贫困人口规模的确定。主要有两种方式：①按照国家扶贫标准，以统计部门农村贫困监测数据为依据，确定省本级贫困人口规模。②综合考虑统计部门农村贫困监测数据、低保标准和自身财力，自定扶贫标准，确定省本级贫困人口规模。县本级贫困人口规模的确定。由省级相关部门根据本省实际情况以及各县经济状况，制定各县调查规模的工作办法和工作方案，将省本级贫困人口指标合理分解到各县。--7村本级贫困人口规模的确定。由各县相关部门根据本地实际情况以及各行政村经济状况，制定各行政村调查规模的工作办法和工作方案，将县本级贫困人口合理分解到各村。（参见：贫困人口规模分配方案）。（二）2010年贫困人口识别工作的试点范围总的要求是，今年中西部地区力争扩大到所有国家重点县，各地要采取有效措施，尽可能的往前推，但也要实事求是，量力而行，不能盲目追求数量，滥竽充数。东部地区没有国家重点县，但同样需要开展两项制度有效衔接试点，试点范围自行确定。试点以县为单位开展，调查范围为试点县所辖的所有行政村。（三）组织培训1、分级组织培训，制定培训计划。对本级培训目的、组织、内容、时间、地点、规划、人员、措施等各方面进行详细计划和周密安排。2、确定培训对象。培训对象应具备的基本条件：①要具备一定文化程度。②工作责任心强、热情高、工作细致、能独立完成工作。③熟悉当地情况，有一定组织能力和群众工作经验。3、培训工作方式和方法。可采取集中培训、分类和跟踪培训相结合的方式进行培训。培训工作逐级开展,对边远山区或参加集中培训有困难的可分片区进行培训。4、培训内容。具体包括以下方面：①各级政府文件、领导讲话等；②工作方案、填表要求、访谈技巧、指标解释等；③前期试点工作经验和教训等；④软件程序安装、审核管理、软件操作手册等；--8⑤两项制度有效衔接操作手册、简明手册等；⑥两项制度有效衔接调查贫困农户建档立卡登记方案等。--9第三章实施阶段一、宣传动员（一）宣传要求体现“整体性、全面性、广泛性”，确保家喻户晓、人人皆知。（二）宣传形式县、乡、村要分级召开动员大会，要充分利用标语、横幅、墙报、宣传单、宣传车、文艺演出、广播、电视、报纸、网络等形式进行广泛宣传。二、成立村级民主评议小组（一）村级民主评议小组构成村级民主评议小组成员的推选，要充分尊重民意，注意广泛代表性。村级民主评议小组应包括乡镇驻村干部、村干部、党员、妇女、群众、残疾人和低保户代表等。关于评议小组成员人数，建议按村人口多少而定，至少10人；1000-2000人的安排11-13人，2000人以上的行政村可考虑13-15人。（二）村级民主评议小组职责1、充分宣传政策，通知在外务工农户；2、组织农户自主申请；3、对申请对象进行审核，核实其申请内容是否属实、是否符合条件；4、确定评审结果，并由申请农户本人签字或留手印。贫困农户的确定，必须严格坚持个人申请、民主评议、村级复评、乡镇审核、县级审批的五个工作程序。三、农户申请农户根据家庭收入和家庭生活状况向户籍地的村委会提出书面申请。由户主填写《农村贫困户申请书》，并向户籍所在地德村委会提出申请。（参考--10附件1：农村贫困户申请书）申请农户为农村常住农户。农村常住户是指长期(一年以上)居住在乡镇(不包括城关镇)行政管理区域内的住户，还包括长期居住在城关镇所辖行政村范围内的住户。户口不在本地而在本地居住一年及以上的住户也包括在本地农村常住户范围内；有本地户口，但举家外出谋生一年以上的住户，无论是否保留承包耕地都不包括在本地农村住户范围内。有下列情形之一的，不宜申请（供参考）：1、三年内修建自有住房，在城镇购买商品房（不含因灾重建、国家基础设施建设拆迁房屋）或高标准装修现有住房的；2、申请对象家庭月水电燃料费、通讯费明显高于当地非贫困户的；3、家庭拥有或使用机动车辆、船舶、工程机械（残疾人代步车除外）及拥有大型农机具（赠予除外）的；4、家庭成员中有自费出国留学的；5、长期雇用他人从事生产经营活动的；6、对举报或质疑不能作出合理解释的；7．具有其他不符合扶贫开发对象的情形。四、民主评议（一）村级民主评议小组根据