抗战时期国民政府粮食库券制度之研究

抗战时期国民政府粮食库券制度之研究郝银侠2012-12-0515:14:43来源：《抗日战争研究》2012年2期内容提要：粮食库券制度是抗战时期国民政府为了避免因征购粮食所付货币太多引起通货膨胀而发，是和征购征借制度相配套的产物。它由财政部与粮食部联合发行，一般是三成法币，七成粮食库券，征借则全部支付粮食库券，以每年田赋征实的实物作抵押，两年或五年后开始返还，分五年平均偿还。粮食库券的发行，使政府掌握了大量粮源，对于供应军糈民食、控制粮食市场、稳定法币价值、挹注财政，作用不可低估。但是，由于国民政府在粮食库券返还问题上的违规操作，又将其推向了人民的反面，可谓自掘坟墓。关键词：抗战时期国民政府田赋征实征购征借粮食库券作者简介：郝银侠，宝鸡文理学院历史文化与旅游系副教授。抗战时期，为了解决日益紧张的粮食与财政危机，国民政府实施了田赋征实制度，同时，因田赋征实不能缓解粮食问题的压力，又实行征购，继之又将其改为征借，粮食库券制度即是征购征借的产物。粮食库券制度作为田赋征实制度的一项十分重要的子制度，迄今尚无专文论述。本文在研读第二历史档案馆馆藏档案和其他原始资料的基础上，透过对粮食库券各个方面的详细解读，对田赋征实期间的粮食库券制度作初步的探讨，以展现国民政府时期田赋征实之全貌。一缘起1941年国民政府决定全国田赋一律征实时，按照每元二市斗标准，大约可征粮食2000多万市石，尚不够500多万军队食用，更不用说解决公粮与民食所需。也就是说，单靠征实远远不能缓解日益严重的粮食危机，与政府实施征实的初衷相左，为了获得充足的粮源，国民政府必须另筹他种方法。但如采用现价收购粮食的办法，不仅容易引起通货膨胀，且在实施上必有诸多困难之处，其中较为突出的困难如折价问题，不易解决。粮食征购和粮食库券制度的出台，正是这一严峻形势下的必然产物。抗战爆发后，军粮的取得有以下几种方式，一是由各战区长官司令部粮管处，或军粮机关，或部队直接向市场采购粮食；二是由各战区司令长官部或军粮局，转托行政机关(如各县乡镇政府)定额摊购；三是由各军粮经理机关委托粮商承购；四是由部队直接向人民征发。征发的方式主要运用于邻近战区的地方，邻近前线地区，农民收获的粮食如不尽先利用，随时有被敌人攫取的危险，故各战区司令长官部常以命令施行征发，或各部队随地征发，以免粮食资敌。①上述四种方式，无论哪种，购买粮食的价格均和市价相接近。购买粮食机关和粮户是自由市场上的买卖关系，是一种自由采购的政策，可以称为采购政策。其中前两种方式，是战初军队取得粮食的主要方式。1939年后半年，随着粮价上涨，粮食出现了紧张局面，无论是军粮机关或部队自身购买军粮，均感到极为困难，大多出现所领军费(指计划用于购买粮食的部分)不敷购买军食的现象，在山西甚至出现部队沿户乞讨军粮的悲惨景象。因军费不足(相对于粮价上涨)，军事机关用于购买军粮的资金极为紧张，所定收购军粮价格较低，粮户不愿卖粮给军事机关。因此，军粮机关大多委托当地行政机关获得粮食，因收购价格低于市场价格，当地省县政府只有采用行政命令的方式强制粮户卖粮给政府，以供应军食，这种局面到1940至1941年更为突出。此时的征购和征实实施后的征购已比较接近，含有一定征的意味。不过没有后者征的色彩浓厚而已，可称之为征购政策的初端。从1939年下半年到1941年7月粮食部成立时为止，国民政府的粮食政策着重于征购，但征购的数量不能满足军粮的需求，且国库还需付出巨额购价，严重影响财政收支。故早在1940年7月行政院颁布《本年度秋收后军粮民食统筹办法》时，即决定粮食的筹集方法为征购与田赋改征实物，当时对如何征购粮食尚没有具体的实施办法。粮食库券的发行，肇端于1941年全国粮食会议“发行粮食公债及粮食证券以筹粮食公营资金”一案②，决定则在同年4月的第五届中央执行委员会第八次全会上做出，主席团提议中央募集粮食由政府发行粮食库券。所持主要理由有二，一是控制粮源，平抑粮价；一是收缩通货，安定金融。③主席团认为，发行粮食库券无论在实施上或在技术上，都是政府筹措粮食合理而有效的办法。6月国民政府召开第三次全国财政会议，对于田赋征收实物及发行粮食库券办法再次加以讨论，通过《为遵照八中全会决议兼筹粮食金融拟定发行粮食库券募集粮食办法》一案，正式决议自1941年下半年起，全国田赋一律征收实物，对于征购部分并决议发行粮食库券办法，以为征购粮食支付代价之用，发行粮食库券征购粮食和田赋征收实物两者相辅并行。并由前行政院经济会议秘书处拟具发行粮食库券办法要点，提交财政会议大会议决通过。至此，粮食库券的发行已成定局，其具体的实施办法也大体确定。不过，国民政府最初的设想是想向粮户征借粮食，而不是如后来的征购尚须支付一定的法币。当时负责拟具粮食库券条例的是行政院经济会议秘书处粮食组，据该组成员之一陈正谟称，早在1940年四川粮价上涨之际，陈曾对四川各地米谷生产成本进行了一次详细调查。调查结果，发现当时米价约等于地主1939年所收租米成本的十六七倍，1940年的八九倍。因此建议由政府以高于租谷一倍的价格收买地主租谷，出卖于市场，以平抑市场粮价。但恐政府收买大量租谷，增加法币发行，有碍金融与物价，主张在收买租谷时，付给地主节约储蓄券。与此同时，立法院院长孙科也主张由政府搭付储券，全部收买民间余粮进行公卖。蒋介石对陈正谟和孙科的建议极表赞同，一般社会人士也认为两人的办法可行。④惟限于种种原因，用储蓄券购买粮食的方案并未实行。1941年3月，陈正谟进入行政院经济会议秘书处粮食组服务，鉴于粮价已较他提出用储蓄券购买地主租谷时的粮价高涨数倍，若由政府定价收买地主租谷，所定价格低于市价太多，地主将匿粮不售，所定价格近于或等于市价，政府负担又太重。遂放弃征购租谷的意见，进一步提出征借租谷的建议，并得到了经济会议秘书长贺贵严的同意，贺命令手下草拟粮食公债条例，以期向民间募集粮食。陈以为发行公债，向为募集货币而非实物粮食，主张改为发行借粮券条例草案，但其他成员纷纷以借粮券名义有伤大雅为由，强烈反对陈之建议，草拟粮食公债条例或借粮券条例的草案搁浅。⑤4月，五届八中全会通过由政府发行实物库券案，遂改为粮食库券条例草案，征借改为征购。从发行粮食库券的缘起来看，粮食库券的出现，是为了避免因征购粮食所付货币太多引起通货膨胀而发，是和征购制度相配套的产物。换句话说，粮食库券是政府用于征购粮食支付代价用的有效票证。其主要目的是为了节省国家财政支出，用粮食库券向粮户提前预借了一部分粮食，而国家却对这一部分粮食不用支付现金，类似于借条。从这个角度出发，征购和粮食库券，实质上相当于预借。二发行与分发粮食库券由财政部与粮食部联合发行，上面并盖有两部部长印章。发行数量由财粮两部依据实际需要征购或征借粮食数量，以每年田赋征收的实物作为抵押。抗战时期总共发行了三期，1941年发行了第一期，1942年为第二期，1943年为最后一期，1944年征购一律改为征借后，不再发行粮食库券，仅在田赋串票上增列一栏，注明分5年平均偿还，粮户凭串票即可抵缴当年田赋。只有四川省政府及民意机关(省参议会)应粮民请求，一再请发一种临时收据，以代替粮食库券，转发粮户。经粮食部同意并拟定收据式样，注明每年偿还本息数额，会同财政部交中央信托局重庆印刷厂印制，交由四川省政府转发各县政府，其作用与粮食库券相同。1941年粮食库券自9月1日起发行，自1943年起分5年平均偿还。即自该年起，每年以面额五分之一，随同粮食库券面额按年抵缴各省田赋应征之实物，利随本减，至1947年全数抵清。利率为周息五厘，以实物计算。发行面额分为一市升、二市升、五市升、一市斗、五市斗、一市石、五市石、十市石、一百市石九种，并分稻谷、小麦二类。⑥1942年发行的粮食库券与1941年基本相同，不同的只是发行时间提前至7月1日，自1944年起分五年平均偿还，至1948年全数抵清。库券面额分为一市斗、二市斗、五市斗、一市石、十市石、一百市石六种。⑦1943年发行的粮食库券，自1948年开始偿还(前两年均是两年后开始返还，而1943年发行的粮食库券则是五年后开始返还。在粮食价格不断上涨的情形下，返还时间愈长，对国家愈有利，相反对粮户则是非常不利的，时间越长，粮户吃亏越大)，1952年还清，其余各种规定与1942年大体相同。历年粮食库券的发行，一般由财政部粮食部与各省主席商定各省所需粮食库券的数量，然后由财粮两部负责印发，在开征之前交由各省，再由各省转交各地田赋管理处或田赋粮食管理处⑧，粮户缴纳征购或征借粮食时，按照各省规定的搭发粮食库券成数发给各个粮户。但各省征购或征借数量难以在短时间内协商完毕；抗战时期印刷厂能力有限，无法按时印制完成所有各省粮食库券(粮食库券上要写明省份与县名，所以不能提前印制)；战时交通梗阻，运输工具缺乏，粮食库券很难按期送到各省，或有运输途中全部或部分遭到日本袭击或毁于战火之中；或者粮食库券大面额过多不便分割。以上诸因，导致粮食库券很难按时按量分发给各省各县各乡以至各个粮户。未按照《粮食库券条例》执行的省份(已经领到粮食库券)或未按期领到粮食库券的省份，普遍做法是在田赋串票第三联(即兑换联)及第四联(即付款联)上加盖木戳，以备将来换领粮食库券；或者直接以串票临时加盖印记代替粮食库券，而将中央后来运到的粮食库券截留省上不发。⑨可是，因串票印刷质量较差(粮食库券印刷质量较好)，如保管不善，印记极易模糊不清，给粮户将来抵缴田赋带来诸多麻烦。由于粮食库券发放的滞后，导致各县无法将粮食库券发到粮户手中，故而粮食库券后到的各省各县，往往将粮食库券截而不发，留省或留县保存，为以后粮食库券抵缴田赋带来问题。二是粮食库券中大面额券太多，各地小粮户又多，分发不易。领券手续又繁琐，导致小粮户托人代领库券和将库券卖掉的现象，加剧了粮食集中的程度，达不到平均负担之目的。三粮食库券与价款的搭发与领付征购粮食与采购粮食的最大不同，即是征购带有浓厚的强制性质，是政府强制从农民手中购买粮食，因是强制，也为避免因政府购粮而引起粮价上涨，规定征购价格不随市场的涨落而给价，因此所定价格远较一般市价为低。因抗战时期国家各项开支巨大，对规定的较低价格也不能全付法币，必须搭发一定的粮食库券。一般规定是三成法币，七成粮食库券。不管征购价格与市场粮价差别多大，只要是征购，首先面临的就是制定征购价格的问题。核定各省购价的主要原则是市场粮价的高低、需粮的紧迫程度及各省原来赋额负担的轻重。评定价格过高，则增加政府财政上的负担；过低则人民不免遭受损失，易引起其不满，且连带低估了粮食库券的价值，使库券的信用蒙受影响。因此，征购价格的核定，是一个极为棘手的问题。宋同福甚至主张不付法币，而全部搭发粮食库券⑩，其出发点即基于此。因为各省市场粮价的差异，征购粮食的价格不一致，搭发库券的成数也不一致。1941年度征购粮食价格，四川为最高，每市石稻谷100元，湖南最低，为20元。(11)征购各省中，搭发粮食库券的有四川、江西、广西、湖南、河南、陕西、绥远、宁夏八省。搭发比例分别为：四川法币三成，粮食库券七成；江西法币8/11，粮食库券3/11；广西和绥远均为法币4/5，粮食库券1/5；湖南法币3/4，粮食库券1/4；河南、陕西和宁夏三省为法币2/3，粮食库券1/3；其余征购各省则全部支付法币。(12)1942年度征购粮食价格，按照粮政会议决议，由中央按照各省县产粮市价分区核定，最高为云南，稻谷每市石190元。其次为四川及西康雅属(旧雅州府属地，今凉山州)各县，按稻谷每市石150元计算。再次为贵州及西康宁属(旧宁远府属地，今雅安地区)各县，每市石100元，依次而降，广东90元，湖北85元，湖南、广西均为80元，福建70元，最低为江西、安徽60元。征麦各省一律按小麦每市石100元作价。价款搭付办法，依照蒋介石核定的原则，以搭付“二年期法币储蓄券”为原则。后经财政部粮食部与各省主席洽商，大部分仍用粮食库券。总计搭发粮食库券的有四川、西康、广东、广西、湖南、安徽、陕西7省，其中四川、广东、广西、湖南、陕西5省照核定价格，按三成法币七成粮食库券搭发。安徽省征稻