拉美养老金制度改革监管体制的建立与完善

拉美养老金制度改革：监管体制的建立与完善刘纪新自1981年智利率先进行养老金制度改革以来，拉美已有近10个国家采取智利改革的基本模式，从现收现付制转向基金制（完全或部分）养老金制度，建立起三大支柱（政府的基本养老保险计划、私营养老保险计划和个人自愿储蓄性养老保险计划）的养老保险体系。在不同的国家，三个支柱的构成和比重各不相同，但第二支柱即私营养老保险计划占有重要地位，是职工退休后的主要收入来源。私营养老保险计划采取个人账户资本化模式，投保人将个人缴费存入个人账户，由自己选择的管理公司负责管理和进行投资。随着时间的推移，个人账户中的积累逐步增加，养老基金数额会像滚雪球一样越滚越大，因此，如何进行科学管理，使之保值增值是每一个进行养老金制度改革的国家都必须认真解决的课题。拉美国家，特别是新养老金制度已经运行逾20年的智利，在养老基金的管理、运营和监管等方面进行了有益的尝试，积累了丰富的经验和教训。（一）建立以市场化管理和运营为基础的组织管理体制。拉美国家的传统养老金制度一般都采取现收现付制，虽然管理体系各有特点，但基本上都采用行政管理的体制模式，也就是以国家和政府的信用为基础，由政府的劳动部、社会保障部、社会福利部等行政部门直接管理，进行养老金的征缴、管理、使用和支付。通过向雇员和雇主征收社会保险费的方法筹集资金，存入专门设立的社会保险账户，由政府有关部门统一管理。退休人员的养老金由国家财政统筹拨款，经银行系统发放到个人。养老金缴费不足以支付退休人员的养老金时，由政府财政收入予以弥补。在这种组织管理体制中，政府承担着政策法规的制定与实施、缴费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、监督检查、处理争端等多项职能。实际上，政府既是立法者，也是执行者和监督者，既负责养老金计划的行政管理，又要承担养老金体系的财务管理，还要为所有养老金领取者提供多种社会服务，如兴办为老年人和残疾人服务的社区服务体系。由于传统的养老金制度基本上没有基金积累，甚至已经到了入不敷出的境地，成为政府财政的沉重负担，因而也就谈不上进行投资增值。自20世纪80年代初以来，拉美近10个国家的养老金制度相继进行结构性改革，从现收现付制转向完全基金制或部分基金制。养老金制度改革首先要解决的就是组织管理体制问题，为此，与基金制相适应的市场化管理模式应运而生，拉美国家出现了一种全新的组织管理体制。这种新体制与传统组织管理体制的根本区别在于养老基金不再由政府部门直接管理，而由私营管理公司投入市场运营，在规范的法律体系保障下，严格遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则，实现养老基金的保值增值。当前，拉美实行基金制养老保险体系的国家，组织管理体制应该说是各具特色，但基本结构大体相同，都是由以下经济共同体组成的：（1）政府职能部门，负责制定政策和法规，如社会保障和劳动部、财政部；（2）监管部门，负责制定监管政策和实施监管措施；（3）养老基金管理和运营机构，负责养老基金的管理和运营；（4）提供各类服务的中介机构，如会计、审计；（5）基金受益人。这种管理体制最重要的特点是实行职能分离，以受益人、承办人和监督人为组织管理关系的主线，由承办人选择营运增值的方式，监督人由政府部门或其他独立机构承担。承办人――养老基金管理公司一般是私营非金融机构，有的国家也允许国营企业和集体性质的组织（如工会）承办养老基金管理。在多数拉美国家，养老基金管理公司是专门建立的目标单一的机构，采取一人一账户、一公司一基金的模式。管理主体的专业化可以最大限度地增加基金的使用效率，对专业公司而言，保值增值是惟一目标。保险公司一般不能直接从事养老基金的管理业务，与养老基金的关系，是通过养老基金管理公司为参加本公司的投保人购买伤残保险和死亡保险，以及职工退休后用个人账户的积累购买人寿年金的方式建立的。基金管理公司管理的养老基金资产与公司本身的资产是分离的，这样，一方面可以方便对基金进行监管，防止基金营运过程中的风险扩散；另一方面可以增加整个管理体制的透明度。不允许现行的金融机构管理养老基金的目的也在于增加透明度，因为发展中国家的金融部门往往由少数金融集团、家族或大企业集团控制。在这种组织管理体制中，政府成为游戏规则的制定者和整个体系的监管者。投保人-受益人可以自由选择个人账户的管理公司，当对基金管理不满意时，可以将账户转移到另一家公司。各基金管理公司之间的竞争可以促进承办人提高服务质量和管理运营效益。监督人由独立的政府机构承担，但在一些国家，如哥伦比亚、玻利维亚和乌拉圭，为了降低建立新机构的成本，监管职责是由现行金融监管机构承担的（见表1）。表1拉美国家的养老基金运营监管体制国别管理运营机构及数目监督机构智利养老基金管理公司（AFP），8家养老基金管理总局(SAFPs)秘鲁养老基金管理公司（AFP），4家养老基金管理总局(SAFPs)阿根廷退休和养老基金管理公司（AFJP），13家退休和养老基金管理总局（SAFJPs）哥伦比亚养老基金管理公司（AFP），7家银行总局养老金部乌拉圭福利储蓄基金管理公司（AFAP），6家中央银行的金融监管部门墨西哥退休基金管理公司（AFORES），13家全国退休储蓄制度委员会（CONSAR）玻利维亚养老基金管理公司（AFP），2家财政部监督局养老金处萨尔瓦多养老基金管理委员会（IAFP），3家养老基金管理总局虽然拉美国家新建立的养老基金管理和监管体制源自发达国家私营养老计划的市场化管理模式，但是与欧美发达国家又存在不同之处。欧美国家的私营养老计划一般是以企业为基础建立的，多以信托基金或基金会的形式存在。企业代表、雇员（工会代表）和其他人员组成基金理事会承担受托人的角色，负责处理基金的行政事务，但一般不直接进行投资管理，而是委托专业资产管理公司管理。发达国家的监管体制是随着私营养老计划的发展逐步建立起来的，监管体制不是统一的而是比较分散的，不同类型的养老金计划由不同的机构规范和监管，如在美国，劳工局负责实施和监督雇员退休收入保障工程（ERISA），而该工程负责监管私营养老金，同时私营养老金收益又是由养老金担保公司（PBGC）提供担保的，养老金缴费和基金的纳税问题由税务部门管理。有的国家的监督职责不是由政府部门承担，而是由其他社会组织承担，如法国由企业代表和工会联合承担。（二）采用适合本国国情的监管模式。在现收现付制度下，退休者的养老金是由正在工作着的一代人的缴费支付的，基本上没有基金积累。转向基金制后，退休者的养老金收入不再来源于下一代人的缴费，而是自己为养老提前进行储蓄，养老金的多少是由个人账户中的积累决定的。随着时间的推移，个人账户的基金积累数额逐年增加，养老基金的资产规模迅速膨胀起来，在国内生产总值（GDP）中所占比重也越来越大。巨额基金积累产生了基金的管理、运用、运营和保值增值问题，进而关系到未来养老金发放的安全。将养老基金投资资本市场，是解决保值增值问题的最重要的手段，但同时也面临着如何规避投资风险的问题。从保值增值的内在要求上看，养老基金与其他类型的基金是相同的，而作为承担社会稳定器职能为宗旨的特殊类型基金，养老基金又不同于其他类似的投资基金。因此，加强对养老基金管理、运用和运营的监管，就成为已建基金制养老金体系的拉美国家面临的共同任务。对养老基金的监管主要涉及两个方面，一是如何规范管理公司的行为；二是如何规范市场的竞争环境。欧美发达国家对养老基金进行监管的模式被称作审慎性监管。这种模式强调基金管理者对基金持有人的诚信义务和基金管理的透明度，限制基金管理者进行自营业务，鼓励竞争，防止基金管理者操纵市场。在这种监管模式下，对基金的管理不通过许可证的方式进行，监管机构一般不介入基金的日常活动，只有在当事人提出要求或者基金出了问题的时候才进行干预。监管机构主要依靠独立审计、精算师等中介组织对基金的运营进行监督。拉美国家的资本市场不发达，独立审计、精算师等各类市场中介机构也不发达，投资工具少，投资风险大，证券经营机构缺乏有效的内部制约机制，容易发生内幕交易和操纵市场等违法违规行为，法律制度不够完善，金融监管机制也比较簿弱。在这种情况下，拉美国家对社会保障制度进行结构性改革，从政府对养老基金实行直接的行政管理转向市场化管理模式，就没有采用欧美发达国家现有的监管模式，而是根据本国的国情采用一种新的监管体制――严格的限量监管。现在，严格的限量监管已被公认为世界上两种基本的养老基金监管模式之一。智利是最早采用这种监管模式的国家，仿照智利模式进行养老金制度改革的拉美国家和匈牙利、波兰、哈萨克斯坦等国也采取了这种监管模式。在严格的限量监管模式下，监管机构独立性强，权力大。智利、秘鲁、阿根廷、墨西哥、萨尔瓦多等国的养老基金监管机构，都是在新养老金体系建立后专门成立的一个独立的高度专业化的政府机构，职责是：（1）审批基金管理公司的建立，通过颁发许可证的方式控制基金管理公司的数量和质量，制定相关规章制度；（2）基金管理公司建立后要确保其保持最低资产和现金储备要求；（3）对各管理公司的财务、管理和运营进行全面监督，以督促管理公司依法行事，按章经营；（4）在法律规定的框架内与中央银行一起制定投资法规，确保管理公司的投资依法进行；（5）必要时可制定和实施新规定；（6）当基金管理公司与投保人之间出现纠纷时，提供仲裁服务。监管机构根据有关法律法规，通过现场或非现场监管的方式密切监控基金的日常运营，一旦出现问题马上采取行动。这种统一的高度专业化的监管体制有利于对私营养老基金实行严格、有效的监管。拉美国家对养老基金的监管措施大体分为两类，一是严格规范养老基金管理公司及其管理和行政行为；二是严格规范与限制养老基金管理公司的投资行为和市场的竞争环境。第一类监管措施主要有：（1）养老基金管理机构必须是专门的基金管理公司，目的只能是管理养老基金并提供管理法律规定的服务与养老金。银行、保险公司和各类金融机构及国家养老金管理局，均无权拥有养老基金管理公司，但可以向基金管理公司投资。（2）基金管理公司必须保持最低资产和现金储备要求。最低资产要求是监管机构对养老基金公司进行监管的重要手段。申请从事基金管理业务的公司必须具备最低资产要求，在获准进入运营后必须保持资产不低于这一要求。此外，监管机构还可以通过制定不同的最低资产要求，对养老基金管理市场进行管理：制定较高的最低资产要求，可以严格限制进入养老基金管理市场的公司数量，允许质量高的公司从事这一业务，防止养老基金市场过于分散化；而制定较低的最低资产要求，可以使更多的新公司加入基金管理业务，以促进市场竞争。现金储蓄要求主要是为了保证基金持有人的利益，当某个基金管理公司的年回报率低于法律规定的最低回报率时，要由现金储蓄弥补不足部分。（3）养老基金的资产必须与基金管理公司的资产相分离，以便从根本上杜绝基金管理者挪用养老金以购买运营资本或者满足当前的消费而为自己牟利，保证缴费者的资金全部用于养老金的发放。（4）要求基金管理公司必须向监管机构和缴费者披露关于资产定价、公司财务情况等信息，定期向缴费者提交其个人账户缴费额、投资回报、积累金额的报告，以便增加基金管理的透明度，对基金管理公司进行更有效的监督。在缴费者享有选择权、可以转换公司的国家，监管规定对信息披露的要求更为严格。每个拉美国家的养老基金监管机构都建立了自己的网站，提供新资料，使缴费者可以及时了解资产评估的原则、资产评估的频率等信息，随时查询个人账户的变动情况。第二类监管措施涉及对基金管理公司的资产结构、运作情况、投资组合、投资回报等具体方面的各种限制性规定。（1）投资限制。在新制度运行初期，拉美各国对基金管理公司可以投资的金融工具、每种工具的投资限额和对一个企业或证券的投资比例都规定了严格的限制，其目的是遵循安全性、收益性和流动性的原则，通过多样化投资分散风险，使基金投资能获得最佳的风险－收益率。为了确保基金投资是按照这些原则进行的，各国的法律都规定了最高投资限额，每个基金管理公司都必须遵循这些限制，同时有权自由选择它认为最有利于受益者的方式达到这些规定。例如，智利最初的规定很严格，不允许投资公司股权和国外债券，同时，对可投资