控制阴影下的自治战后杭州地区的保甲制度

1控制阴影下的自治:战后杭州地区的保甲制度杨焕鹏（鲁东大学历史与社会学院山东烟台264025）内容提要：本文运用杭州市档案馆所藏大量档案资料，分析了战后保甲制度在杭州地区的运作情况。在文中作者对保甲制度在法律层面及在实际操作层面作了细致的分析，作者着重分析了保民大会在战后的具体运做，保甲经费的筹集，从而对战后国民政府推行的保甲自治的实质进行了剖析。关键词：自治保甲控制法律保民大会保甲经费Controltheautonomyundertheshade:theBao-JiasystemoftheareaofHangzhouafterthewarYangHuanpeng（theinstituteofHistoryandSociety，LudongUniversity,Yantai,Shandong,264025）Abstrast:ThistextusesthearchivesofHangzhoutohidealargeamountoffilematerials,itisanalysedthatthetheBao-JiasystemisintheoperationsituationintheareaofHangzhouafterthewar.IntheauthorandoperatedtheaspectandmakingacarefulanalysistothetheBao-Jiasystemactuallyinthearticle,TheauthorhasanalysedemphaticallythatBao-JiamechanismchangeinthecourseofBao-Jia’soperationafterthewar,thepeople'sconferenceoftheBao’soperatingafterthewar,raisingfundsfortheBao-Jia.ThusanalyzedtheessenceoftheautonomyundertheBao-Jiasystemwhichthenationalgovernmentpursuedafterthewar.Thekeyword:Autonomy,Bao-Jia,control,law,thepeople'sconferenceoftheBao,thefundsoftheBao-Jia引言1945年8月抗战胜利后，浙江国民政府后方迁回省会杭州，如何恢复与加强对基层政治的控制，使基层政权在杭州地区有效的运转，即成为战后杭州市政府以及浙江省政府的重要任务。为实现这一目标浙江地方政府在杭州继续实行战时推行的“新县制”，厉行保甲，同时把保甲与当时流行的“地方自治”结合起来，把保甲看作推行国家所控制的地方自治的基层单位，力图在国家控制的范围内把国家政权渗透到地方基层政治的最基层。将“官治”与“民治”结合，使“官治”引导与控制“民治”，这是战后国民政府在杭州地区推行的保甲制度重要特征，也是战后杭州地区保甲制度发生频频变动的根源。在这一时期，从后方回迁的地方士绅云集杭州，力图恢复战前对杭州地区的基层控制。如何处理在地方上国家与士绅之间的关系，也是战后国民政府在杭州地区推行保甲制度过程中的重要内容。1946—1949年也是中国政治极度变动的重要时期。先是抗战胜利，国土重光，百废待举。1946年后，国民政府又宣布实施“宪政”，在地方上各级政治机构实行“民选”。1947年国共开战，战时国家机器的开动，国民政府又力图把保甲制度纳入“戡乱建国”的总动员当中。在不同的阶段，国民政府为控制地方基层的需要，其对保甲制度的规定与操2作是不同的。因此，这一时期也是保甲制度在整个国民政府时期变动最为频繁的时期。民国时期，时人对保甲制度就有了许多介绍性的研究。1这些著作对国民政府保甲制度的起源、发展、演化都作了详细的介绍，但这些著作的主要目的都在于论证国民政府保甲制度的合理性。近年来沈松侨以及朱德新对以河南冀东为代表的华北平原保甲制度在这些地区的具体运做与演变做了出色的研究。2张济顺对战时的上海城市保甲作了具体的研究，他认为战时汪伪政府在上海推行保甲的保甲制度是在非常规的状态下，采用的一种常规的社会基层控制方式，具有传统与现代两重属性。3还有许多学者对国民政府时期的保甲与自治的关系作了深入的研究，其中最有代表性的是武乾的《南京国民政府时期的保甲制度与地方自治》一文，他认为保甲与自治可分为优先发展保甲、保甲与自治兼容与保甲自治完全融合时期，他认为保甲在为自治提供基础的同时摧残了自治。4以曹树基教授为首的研究小组对战后国民政府在嘉兴推行的地方自治与保甲制度作了具体而深入的研究，他们认为嘉兴地区战后在国民政府实现“国家性质的现代性转换”的过程中，地方自治得到了一定程度的发展，地方保甲制度同自治在一定程度上有效地结合。5笔者在查阅浙江省杭州地区档案时发现，战后国民政府在杭州地区推行的保甲制度与嘉兴地区截然不同，杭州地区的保甲制度不仅没有同地方自治有效地结合起来，反而摧残了地方自治，造成了这一时期保甲自治在制度上与实际操作中的背离，地方自治只停留在制度层面而失去了实际内容。本文主要以杭州乡村为中心，力图复原战后国民政府的保甲制度在杭州地区的具体运作状况。一、法律规定中的保甲自治1939年国民政府颁布的《新县制》确立了保甲在地方自治中的地位。它规定：“县为地方自治单位，县以下为乡镇，乡镇内之编制为保甲，县为法人，乡镇为法人”6抗日战争中，国民政府推行新县制，没有规定保甲为地方自治的基层单位，保甲也没有被确认为法人的地位。战后，随着国家政权向基层的深入，保甲在“地方自治”中的地位逐步得到确认。抗战胜利后不久，杭州市政府便规定，“保甲为地方自治基层组织，地位重要，自应力求充实健全，而树立政治不拔之基。”71947年杭州市政府在给各区发布的训令中更规定：“各区自治中心工作，经指定健全保甲、户口查记、实施造产三项举行工作竞赛在案。除实施造产一项，因本年度进行中奉令停办外，兹将健全保甲，户口查记两项工作依照本府颁订竞赛办法考核成绩分别奖惩”。8把保甲组织是否健全看作地方自治的两项重要衡量标准之一，进一步确立了保甲在地方自治中的地位。1947年7月国共两党开战后，国民政府更是把保甲看作稳定地方政局的基本制度之一。浙江省民政厅于1947年7月13日发布训令：查保甲为安定社会秩序之基本组织，当此困难严重之时正宜发挥力量维持地方秩序，……鉴于本省保甲虽具规模而运用应变尚嫌不足，迭经指示办法，通饬遵办以期健全组织充实地方自1其中主要有程懋型《现行保甲制度》，中华书局1936年；闻钧天《中国保甲制度》，上海商务印书馆1935年；黄强《中国保甲实验新编》，正中书局1936年，陈柏心：《中国县制改造》，国民图书出版社，1958年版陈柏心：《地方政府总论》，商务印书馆，1941年版。2沈松侨：《从自治到保甲：近代河南地方基层政治的演变，1908－1935》载《中央研究院近代史研究所集刊》（台湾），第18期朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会科学出版社，1994年版。3张济顺：《沦陷时期上海的保甲制度》，《历史研究》，1996年第1期。4武乾：《南京国民政府时期的保甲制度与地方自治》，《法商研究》，2001年第6期。5曹树基：《乡镇自治中的国家意识形态——以1946年嘉兴县乡镇职员“甄别”试卷为中心》，《社会学研究》2002年第4期；李玉尚：《在控制与自治之间----1946年前后嘉兴县基层社会中国家政权的运作》（未刊稿）以及丰箫：《1946年嘉兴县的乡镇自治:权力与制衡》（未刊稿）。61939年《新县制讲习大纲》，杭州市档案馆藏，档号为旧3·1·3447杭州市档案馆藏，档号为旧3·1·578杭州市档案馆藏，档号为旧3·1·253治自卫，……以健全保甲为中心工作按保管甲，按甲管户，其有组织松懈应立予整饬修正。”1把基层保甲制度绑上了内战的马车，纳入国家的战争体制当中。为此特意制定了《修正宪兵保甲工作联系办法》，规定了保甲在内战期间的十四项具体任务。21948杭州市政府对杭州各区发布训令，对保甲推行国家政令方面的重要性作了进一步的确认，“保甲机构为地方自治之基层组织，欲求政令之深入民间，端赖其组织之健全与办事人员之努力。”31949年，杭州市政府更是把保甲制度在基层政治上的推行看作是关系国家政治与地方成败的关键所在。“查自治机构以保甲为基层细胞组织，运用保甲力量之灵活敏捷与否，实足以影响一切政治设施。其关系整个自治发展至深且巨，欲求上通下一致呼应，则非健全自治机关充实保甲力量不可。”4尽管保甲在地方自治及整个政治制度中的地位有所不同，但随着国家权力向基层的下延以及时局的变化，保甲在国家政治体制和地方自治中的地位越来越重要。总之，从杭州市档案馆所藏有关档案看，在国民政府的政治体制中，保甲自治的地位已经确立。只是如有些学者所指出的，国民政府时期“也许最能显示衙门特征的侧面就是官员们忙于起草各种文件——计划、规则、法令——这些都与实际无涉而且无法付诸实施。”[1]（P23）保甲制度的实际操作与制度上的背离详见下文。二、保甲运做中的保民大会保民大会与户长会议是保甲机构的民意机关，也是对基层民众进行自治训练的重要机构。保民大会与户长会议的正常运转是保甲自治发展的重要保证，议事内容也是保甲自治的重要体现，因此可以说保民大会与户长会议的发展程度是保甲自治程度发展的重要标志。从杭州市档案馆所藏有关保甲自治的档案看，户长会议如同虚设，其主要的两项职能就在于选举甲长与“上级委办事项之分担与执行”5，因此衡量保甲自治笔者主要以保民大会为标准。杭州市政府对保民大会的组织作如下规定：保设保民大会，由保长召集之，由本保每户推出一人组织之，保民大会每月召开一次，遇有特别事故由保民或本保20户以上者之请求召集临时会议。保民大会得由本保三分之一出席不得开选，但本保公民逾500人有四分之一出席者得开选。6杭州市政府规定保民大会有下列职权：1，审议保甲规约及保与保相互间之公约2，议决保长交议及本保公民建议事项3，选举或罢免保长副保长4，选举或罢免各区民代表会代表5，听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项6，其它有关本保重要兴革事项。71947年国民政府成立各级参议机构，保民大会又被赋予选举区民代表和侯选区民代表的权力。从杭州地区保民大会职权来看，保甲在形式上已具有了自治的含义8，表明保甲自治在制度层面上的确立。杭州市政府在保民大会成立之初，就借训导为名，使国家权力下延到保甲基层。保民大会开会前全体起立，向国、党旗及国父遗像行三鞠躬礼，主席恭诵国父遗嘱，力图在保甲基1杭州市档案馆藏，档号为旧4·5·312杭州市档案馆藏，档号为旧3·1·27。3杭州市档案馆藏，档号为旧3·2·1994杭州市档案馆藏，档号为旧3·2·755《各县关于召开保民大会时应注意下列事项》，杭州市档案馆藏，档号为旧3·1·3446杭州市档案馆藏，档号为旧4·7·167《杭州市组织法》，杭州市档案馆藏，档号为旧3·1·2128本文对自治的限定采用李玉尚关于对自治解释“所谓的‘自治’，系指有自我立法、自我执法和自我司法的权力。参见其文《在控制与自治之间——1946年前后嘉兴县基层社会中国家政权的运作》（未刊稿）。4层确立国民政府的党治原则。在保民大会具体操作上规定，保民大会由“区署或乡镇公所派员列席指导”1。对于保民大会之决议案，“认为有违反三民主义或国策情事者，得开明事实呈请县政府核准后予以散解，另行召集并由县政府呈报省政府备案”2。每次保民大会所议事项，均由内政部定之，由保长在保民大会开会前召集保务会议审查3。凡《杭州市保民大会议事规则》没有规定之事项，得依《民权初步》办理。4杭州市政府每年制定工作计划，便有“健全民意机构，按期指导保民大会及区民代表会”一项。5政府对保民大会不断加以控制，以免其在具体运做过程中，违反国民政府的“党治”原则，逸出政府所控制的范围。从杭州市档案馆所存保民大会会议记录看，在1946年7月保民大会成立之初，国民政府顺应国民对战后民主的呼