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改革土地征用制度保护集体和农民利益现行农村集体土地征用制度，产生于计划经济时期。改革开放20多年来，我国所有制结构已发生根本变化，利益主体呈现多元化，但农村集体土地征用制度未能及时做出调整，改革严重滞后。特别是自上世纪90年代初实行国有土地有偿使用后，土地市场价值迅速提高。政府在低价征用集体土地后，再以出让、租赁等有偿方式让渡土地使用权，获取巨额收益。作为土地所有者，集体和农民的利益受到严重损害。要有效维护集体和农民的土地权益，必须根据《物权法》平等保护国有财产和集体财产的原则，改革农村集体土地征用制度，对《土地管理法》做出重大修改。农村集体土地征用补偿标准低，集体和农民利益严重受损我国法律规定，征用农村集体土地，需要根据相应补偿标准，支付补偿费用。补偿标准不按土地市场价格，而主要根据农地年均产值倍数计算，并规定最高限额。征用耕地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。征收其他土地也要支付补偿费用，具体标准由省、自治区、直辖市制订。征收城市郊区菜地时，还需缴纳新菜地开发建设基金。非耕地的征用补偿，普遍低于耕地补偿。现行的农村集体土地征用补偿标准偏低，严重损害了集体和农民利益。与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏低根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征，南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。2001年—2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照最高标准30倍补偿，南方每公顷耕地的最高补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的最高补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的最高补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿（人均耕地按0.14公顷计算）仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。根据国家农调队统计数据，2005年农户从耕地（即种植业）中获取的纯收入为1098元，农户人均耕地面积为0.14公顷，即每公顷耕地纯收入为7842元。以预期寿命70岁计算，农民一生从1公顷耕地中获得的纯收入为54.89万元，是目前最高补偿水平的1.5—1.8倍，这还没考虑农产品价格上涨因素和土地增值、保值因素。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有将征地补偿由现在的30倍提高到45—54倍（南方地区为45倍，北方地区为54倍），才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低在传统行政划拨体制下，国有建设用地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征用中获得多少收益。自上世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。1995年全国土地出让金纯收入为174亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后，每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入的出让金纯收益和其他税费占71.4%，集体和农民个人占28.6%，政府与集体和农民的土地收益比为2.5：1。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益还会稍低一点。到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.3倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假设2005年每公顷土地补偿为1995年的1.5倍，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入的出让金纯收益与税费为138.7万元，占83%；集体和农民收入28.4万元，占17%，政府与集体和农民个人的收益比为4.8∶1。如果再换一种计算方法，集体和农民所得与政府收益的差距更大。假设土地开发费用与土地出让金同比例（4.6倍）增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益（出让金纯收益与税费之和）为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7∶1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的收益比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近十年征地纠纷不断增加的根本原因。2006年底，我们在浙江某市的案例调查还发现，在以招、拍、挂方式出让商业用地时，政府获取的收益份额更高。在该市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样价格出让。改革土地征用制度，保护集体和农民利政府为公共利益动用土地征用权，已成为国际惯例，主要区别在于征地范围和征地价格不同。我国农村集体土地征用制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征用制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征用，并提高征地补偿标准；商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。界定公共利益界限，明确征地范围一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地只有通过征用后，才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。法律条款，前后矛盾。由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定。明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。允许农村集体建设用地使用权流转在确定商业性用地由国家和农村集体经济组织共同供给后,农村集体建设用地使用权流转成为必然选择。与国有建设用地一样，农村集体建设用地所有权不允许买卖，但集体建设用地使用权可以流转，即出让、出租和转让等。在农村集体建设用地使用权流转方面，我们已积累了一些经验。自上世纪90年代中期以来，国土资源部先后在部分地区开展了农村集体存量建设用地使用权流转试点，广东已在全省范围内试行农村集体建设用地使用权流转。（作者单位：农业部农村经济研究中心）