政府产权与农村土地制度变迁

【数据库】经济类2008年四季度【文献号】1498【原文出处】地方财政研究【原刊地名】沈阳【原刊期号】200810【原刊页号】8～13【分类号】MF1【分类名】体制改革【复印期号】200812【标题】政府产权与农村土地制度变迁【作者】赵颖【作者简介】赵颖，中南财经政法大学。（武汉430074）【内容提要】本文将农村土地制度的沿革与政府产权的模糊化倾向联系起来，依据并扩展了巴泽尔对公共领域划分的五个层面，分析后者对前者的影响，认为政府的土地产权模糊化倾向逐渐得到控制，产权边界逐渐明晰，利益主体的格局正在趋于合理化。同时建议农村土地制度的完善，应考虑其利益诉求、伦理维度和道德基础。【摘要题】农村改革【关键词】政府产权/产权边界/谈判能力/伦理维度【正文】学术界对我国现行的征地制度的看法是：现行征地制度存在征地目标泛化、征地补偿标准偏低、征地程序不尽规范等缺陷(王小映，2003)，并从征地补偿标准、征地程序、征地补偿机制、安置办法、社会保障等方面探讨了改革的途径。本文首次将政府产权与农地产权制度变迁联系起来，分析前者对于后者的影响以及后者对于前者的反诉求，以期对相关研究有所助益。一、政府产权与公共领域(一)政府产权的界定“政府产权”是指依照一定的法律程序所赋予或规定的各级政府的职能、职责及相应的权力结构以及政府行为的权力边界。①政府产权是与公权力相联系的一种财产权利，是一种特殊的公有产权。公共选择理论认为，政府实际上是由有理性、自私的人组成的，那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和普通大众没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者，其行为同样受到各种诱因的困扰，并取决于“成本—收益”的分析。制度稳定的社会容易产生一些垄断性的集团和组织，从中又会分化出许多“分利集团”。政府既是公共产品的主要提供者，又是利益集团的代表，具有公益人和经纪人的双重属性。政府扮演着双重角色，很容易导致地方政府以公权谋取自我利益的现象出现(邹卫中，2005)。作为产权主体履行其权利时，政府同其他民事主体一样，处于同等的法律和经济地位，受到市场经济的制约。然而，在权利的实现过程中，政府单方产权往往过大以致侵害其他产权主体的利益，这通常源于政府公权力与政府产权的交织与混淆。一方面会导致政府职能的扭曲，另一方面更会直接损害其它的相关利益，扭曲市场行为规则。如果政府以公权力为基础而扩大政府的产权，将推动新利益格局的形成。因此，政府产权的复杂性、政府产权与公有产权之间存在的模糊性正是要求对其进行界定的理由，这也是市场经济体制的必然要求。对政府产权进行界定的主要目的不是要维护政府的经济利益或对政府的激励，而是要构造一个合理的政府产权制度以防止政府产权的泛化和权力的扩张，以促进转型时期政府职能转换的顺利到位。综上所述，“政府产权”的核心思想是，通过像界定社会产权关系一样的制度结构来界定政府的行为权利，使政府行为权利变得公开、透明、有序，在其偏离公权力轨道时能得到有效的纠正或惩罚。(二)公共领域的内涵肖屹等(2005)区别了两种不同类型的土地产权公共域，在此基础上分析了其对农民土地权益的侵害。巴泽尔(YoramBrazel，1989)认为物品存在的多种属性，而完全界定成本高昂，导致物品有价值的属性无法得到充分界定，从而形成所谓的“公共领域”。他进一步将公共领域划分为公共领域Ⅰ和公共领域Ⅱ(YoramBrazel，1997)。我们则以此为基础，细分出公共领域Ⅲ、公共领域Ⅳ、公共领域Ⅴ：1.部分物品的属性由于交易费用或技术的限制，无法得到充分的界定从而形成所谓的“公共领域”——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”，包含当事人处于平等地位和处于弱势地位两种情况。2.非正常因素或非技术因素产生的交易费用形成的产权公共域及其产权侵害，即“公共领域Ⅱ”。诸如法律界定、司法执行等成本，致使当事人放弃对一部分产权的追求，从而使得这部分产权留在了公共域中。显然，公共领域Ⅱ中原属于私人的产权已经构成了对产权所有人的产权侵害。因为，如果没有这些非正常因素的存在，这部分产权将会被产权当事人所拥有并得到有效的执行。进一步，我们按照法律界定、当事人的行为能力即当事人实施过程中的行为自由，将由于歧视性法律造成的部分产权规则改变成为“公共领域Ⅲ”，由于行为能力有限或履行权利得不偿失而放弃在法律上的所有权成为“公共领域Ⅳ”，由于实施过程中行为的约束而造成的权利放弃成为“公共领域Ⅴ”。而我们所说的模糊产权(ambiguouspropertyrights)，是指一类由政府有意制造的“公共领域Ⅲ”和通过限制行为主体能力所形成的“公共领域Ⅴ”。一些价值属性尚未确定的最终所有权和政府的蓄意制造是其基本特征。二、政府土地产权模糊化的演化路径及其特色我国现行的农地产权制度主要体现为“土地承包经营权”制度，其实质上是社区所有制(钱钟好，1999)。然而，对于“土地承包经营权”的性质，我国学术界目前尚未达成统一的认识，争论主要集中在物权说②与债权说上。此外，还有物权兼债权说、债权兼物权说、(复合)所有权说、田面权③说等不同的主张。而这种争论主要源于转型时期政府和理论界对建国后土地制度创新和发展过程中制度衔接的漏失和一贯以来的政府农地产权模糊化倾向。小农的土地权利受下列因素影响：土地属性的复杂性——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”，土地权利运作的法律成本——法律层面的“公共领域Ⅱ”，将土地资源的有价值属性置于公共领域——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ”，农民对土地权利的行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ”，农民对土地权利的行为能力受约束所形成的“公共领域Ⅴ”。农地产权的模糊化是伴随着对农民行为能力的约束进而通过歧视性的法律约束逐步推进的，即对公共领域Ⅲ和公共领域Ⅳ的相对扩大。官僚集团在扩大自己的排他性权利行为基本不受其他政治力量的约束，仅受到法律名义上的约束，也就是官僚集团的这一行为必须在名义上符合国家的公共利益。因此，官僚集团不能将属民资产直接据为己有，却能以政府名义占有属民资产的排他权——相当于将稀缺资源的有价值属性在国家范围内置于公共领域，我们称这类公共领域为政府制造的公共领域。它所导致的结果是对公共领域Ⅲ的扩大。另一方面，政府在产权主体的行为能力上施加约束，导致的结果是对公共领域Ⅴ的扩大。(一)公共领域Ⅲ的扩大公共领域Ⅲ的扩大，即法律层面上的扩大。我国现行的土地征用制度可追溯到建国初期，目前已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。1950年公布的《城市郊区土地改革条例》第9条规定，“城市郊区所有没收或征收得来的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理”，“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置”，即规定了土地征用的两种形式：没收和征收；1982年《国家建设征用土地条例》规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地，而且“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”；1986年和1998年的《土地管理法》进一步明确指出，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”；第十届全国人民代表大会第二次会议修改的《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由于歧视性的法律未能得到及时有效的改善，使得农用土地对于农户而言丧失了要素的传导功能，其内卷化趋势也因此而得到进一步的发展。(二)公共领域Ⅴ的扩大公共领域Ⅴ的扩大，即实践层面上的扩大。1952年土改完成后，中共中央《关于农业互助合作社的决议(草案)》在广大农村地区得到贯彻，互助合作组织也因此得以迅速发展，农户的农具、牲畜供需矛盾得到暂时的缓解。1953年12月，中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，将党在农村工作的根本任务定位为：促进农民联合起来，逐步实现农业的社会主义改造。决议设计了我国农业合作的发展路径：由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社，再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。1.土地改革：1950年6月30日，在总结新中国成立前土地改革经验的基础上，《中华人民共和国土地改革法》正式颁布，标志着土地改革运动在全国范围内正式推广。1953年，中国开始实行国民经济的第一个五年计划。为了筹措工业建设的资金，农业剩余的转移成为了建设时期的重要举措。虽然这种转移是通过牺牲农民的利益为基础的，但同时期的苏联却因此而二度实现了快速工业化，④为政权的稳定和国力的提升奠定了坚实的基础。因此，此时期的农村剩余转移政策，不仅仅是一种社会理想的需要，更多的体现为国家经济上的自救和自保的必然。当年，为应对农产品价格的双轨制造成严重凸显的供需矛盾，国家决定实施“统购统销”政策，并于1958年完成了这一制度安排。基于土地产权而衍生的农产品收益权没有得到合理的保障与有效的建设，土地产权的模糊化成本体现为农产品低于正常市场价格的部分、迂回生产增值的部分、寻租部分及其衍生部分。这一时期，农户的收益权和经济主体地位遭到了严重的冲击，成为推动城市发展的群体性经济基础。因此，政府产权模糊化进程是基于经济建设的迫切需要，始于重塑以土地为重要生产资料和生活保障的农户的经济地位。我们同样应该看到，以殖民主义和新生的资本主义所组成的前工业化混合体为基础而成立的政权，属于马克思所说的不能支撑社会主义的经济类型⑤。我国绝大多数劳动力从事农业生产(虽然其产量大部分仅能维持农业部门的自身需要)，大部分剩余不得不来自农业。即使是现在，农村作为城市的基本生活资料来源部门，其稳定的市场化农业资源转移仍是首要问题。以列夫·托洛茨基(LeonTrotsky)和叶盖夫尼·普列奥布拉任斯基(EugeniiPreobrazhensky)为首的苏联激进共产主义者认为：通过剪刀差和农业合作化的方式，尽可能多的劳动力和资源将被投入到工业化的快速扩张中。当工业全面运转起来后，就可以创造出有效资本，用于加紧发展那些在工业化初期被忽略的行业。也正是由于这种集中的制度优势，才实现了如罗森斯坦所谓“大推动理论”式的工业基础的建立。这场集体化运动给国家带来了巨大的成本，但确实给农业部门带来了一场革命，并使工业化成为可能。2.人民公社：在统购统销制度下，政府成为农产品收购的垄断者，并通过城市票证制度控制了食品和其他农产品的销售。由此，大量农户的利益被转换为巨大的寻租机会，为各方利益主体和集团所追逐，同样吸引着农户的城市化流动，秉持着借以产业的转换，获得潜在的、原属于自身的、被转移的利润或更多的附加利润的信念。与此同时，政府在农业生产的微观机制上，将集体化政策强行推广，建立了人民公社体制及其土地的集体所有制，为实施政府的经济与行政计划提供了有效的制度形式。土地私有的合作化过程不仅是一个所有权的重构过程，同时也是一个管理体制的自然生成过程。由此，农户于土地所有权并不完整的前提下，难以享受到土地增值的全部收益和衍生收益，被动的减缓甚至停止了向城市的大规模流动，长期依附于附加值极为有限的土地收益上，以更好的集中农村资源进行城市工业化的原始积累。在没有私人产权的整体计划经济系统中，农村产权改革所选择的土地集体所有只能是一个先于理论的综合甚至妥协的结果。土地产权和“退出权”基本丧失殆尽的农民，生产积极性被严重受挫，消极抵制集体化劳动，导致农产品产量迅速下降。虽于1951年土地改革以后的6年时间内，农户因为暂时拥有农地所有权等完整的产权而使农业生产得到一定的恢复与发展，但这并非持久。1962年，粮食产量比1957年减少18％，棉花产量减少54.3％。此后，经过多次政策调整，到1965年，农业经济才逐步恢复到1957年的水平。1965年-1978年，农业发展极其缓慢，全国粮食产量年均增长3.5％，棉花产量年均增长0.3％，油料的增长率为2.8％。此外，农民收入长期在低水平上徘徊。据1985年国家统计局的资料，1957年农民人均年度纯收入为73.37元，1978年增加到133.57